Донос - явление интернациональное.
К такому выводу приходишь, изучая те странички мировой истории, которые в приличных обществах принято замалчивать. Выгравированные головы львов вдоль величественных галерей Дворца дожей (Венеция), призванные скрыть личность доносчика от чиновника, окошки для доносов в монастыре Сан Марко не просто свидетельствуют о поощрении доноса правителями, но и об определенной изысканности, культурности доноса как проявления части человеческой цивилизации.
Донос, как частный случай предательства, признавался и поощрялся властью во все времена. Однако только государства Нового времени (если не считать нескольких исключений периода античности и расцвета итальянских городов-государств) стали регулировать доносительство системно на уровне законодательства, превратив донос из свободного волеизъявления доносчика в его обязанность, поставив донос себе на службу. И здесь интересен один немаловажный нюанс. Если до присвоения этого инструмента государством донос был чисто моральной категорией, которая получала свою негативную или позитивную оценку в зависимости от конкретных обстоятельств (мотивов доносчика) и, что еще важнее, - результатов предпринятых из-за доноса мер, то после того, как донос был поставлен на службу современному государству, он обрел новое качество. Он институализировался и превратился в долг. Тот, кто не доносил, автоматически сам становился сообщником, а значит преступником. К извечным стимулам предательства - мести, зависти, злобе - добавились поощрение государства и, в первую очередь, страх: не донесешь ты - донесут на тебя за то, что ты не донес.
Донос, как любое сложное социальное явление, всегда находился на грани между действием аморальным, осуждаемым обществом, и поступком честным, исполнением своего долга отечеству. Государство сместило акценты, оправдывая даже самый бесчестный донос своими высшими интересами. Донос превратился в государственный институт. В 1711 г. при Петре I был создан даже специальный институт штатных доносчиков - фискалов (обратите внимание на название!).
Изветную челобитную (письменный донос) или "слово и дело государево" (устный донос) должны подавать все, даже священники. Ведь в 1722 г. был издан указ, который фактически упразднял даже тайну исповеди в вопросах о государственных преступлениях. Правда, со временем институт доноса был дополнен очень важным положением, которое раскрывается в русской поговорке "доносчику - первый кнут". Указом императрицы Елизаветы от 1755 г. было введено наказание за ложный донос, что, впрочем, не ограничивало доносы как таковые, но позволяло избежать лишней работы чиновников по проверке ложных доносов.
Отношение у нас к доносу происходит от отношения к государству, которое никогда не воспринималось нами как нечто единородное с нами, как единый с обществом механизм. Для нас государство как институт, навязанный извне, - волк в овечьей шкуре, которому лучше не доверять и тем более не сдавать своих. Наше государство - ненавистный нами Левиафан, завоевавший нас, нас подавляющий, эксплуатирующий, но и кормящий нас как свою собственность. Мы любим и холим нашу ненависть к государству. Наше государство - это все что угодно, кроме института, созданного нами. Поэтому и мораль нашего общества, чаще чем у других противоречащая праву, осуждает донос.
Само слово "донос" воспринимается нами в негативной коннотации, несмотря, а возможно и благодаря тому, что он действительно является эффективным инструментом защиты государевых интересов. То, что донос плох сам по себе, очевидно. И дело не только в преимущественно низменных мотивах доносителя (месть, зависть желание прославиться или получить легкие деньги). Дело в том, что доносчик, как правило, действует не по своей совести, не по внутреннему моральному императиву, а по сверху навязанным понятиям о добре и зле, которым доносчик следует, вскрывая зло, ставшее злом, оттого что кем-то было названо таковым. Он инструмент, объект, а не субъект мыслящий и дающий оценку. Донос размывает внутреннюю мораль человека, заменяя ее внешними, уставленными извне писаными нормами. И если человек не доносит в обществе, где донос - норма, он сознательно углубляет пропасть между законом и моралью, но сохраняет при этом свою личность. В то же время доносчик предает мораль, лишается ее (при доносе по низменным мотивам) либо заменяет мораль законом, теряя при этом личность.
Существует и иная форма доноса - донос как долг отечеству, сознаваемый и принимаемый человеком как должное. Руководствуясь именно таким чувством, американец звонит в полицию, донося на своего собутыльника, только что уехавшего из его дома выпившим за рулем, вместо того, чтобы вызвать ему такси. Этим же чувством руководствовался Павлик Морозов, искренне борясь с кулачеством в лице собственного отца. Истории известны тысячи примеров доносительства по искренним внутренним убеждениям борьбы со злом, а не из чувства страха либо злобы. Рискуя вызвать критику, отметим, что объединяет их то, что доносчики приняли официальную идеологию (мораль) государства, отказавшись от критического ее восприятия. Совсем иное, если речь идет о цивилизациях, создавших свои государственные институты снизу, на том этапе, когда общество, создавшее государство, еще реально его контролирует. Такое отношение общества к государству, не предполагающее патернализм последнего, предполагает раскрытие правонарушений не в силу навязанных извне ложных ценностей, но рациональной выгоды каждого члена общества, воспринимающего нарушение против его государства, как нарушение против него самого. Однако такой донос идет "снизу", он не институализирован в государстве и праве.
Именно степень институализации доноса является мерой несвободы в обществе. Чем четче в обществе отрегулированы доносительство и функция государства по приему доносов, поощрении доносчика, защите его от негативных последствий доноса, тем более общество несвободно. Очевидно, что государство заинтересовано в институализации лишь того доносительства, которое касается его интересов, что средоточие интересов государства в его кровеносной системе - публичных финансах, а значит именно они являются предметом особо пристального внимания со стороны государства, и доносительство в этой сфере регулируется в первую очередь и в первую очередь поощряется.
В США система налоговых информаторов (инквизиторов) действует с 1867 г., когда секретарь федерального казначейства получил полномочие оплачивать расходы, которые он посчитает необходимыми для выявления и привлечения к суду и наказанию лиц, виновных в нарушении законов о внутренних доходах или потворствующих этому. Институт просуществовал без серьезных изменений до 2016 г., когда полномочия для поощрения whistleblowers (информаторов) были расширены. Также институты налоговых информаторов (инквизиторов) существовали и продолжают существовать на уровне штатов. Сегодня налоговый информатор может получить от 15 до 30% от суммы, взысканной государством с уклониста в результате доноса. Вопросами налоговых информаторов занимается специальный Whistleblowers Office в структуре IRS (к слову, небезынтересная информация для наших небожителей, видящих себя резидентами США после смены власти, как и для их избирателей).
В Великобритании институт налоговых информаторов, отдельные аспекты которого регулируются еще актом о государственной измене 1350 г., имеет намного более глубокие корни. И хотя суммы вознаграждения осведомителям значительно скромнее Штатов, английские налоговики занимают активную позицию, скупая налоговую информацию у инсайдеров банков и аудиторских фирм. И в США, и в Великобритании информаторам гарантируется иммунитет от разглашения их имен, которые могут быть раскрыты только по решению суда.
Таким образом, столпы мировой демократии имеют идущую из глубины веков традицию правового регулирования доносительства в финансовых вопросах. Вместе с тем очевидно, что в начале ХХІ в. правила, регулирующие данные отношения, значительно усложнились и ужесточились. Парадокс состоит в том, что страны, считающиеся эталоном свободы и защиты прав человека, из года в год все более поощряют доносительство в государственных масштабах, регулируя его на уровне, которому позавидовали бы некоторые диктатуры.
При этом деятельность whistleblowers ("свистунов") оправдывается такими высокоморальными целями, как защита фундаментальных прав человека, как свобода высказываний, право на информацию, право на честные и справедливые условия труда и даже (как это ни удивительно) права на частную жизнь. Это находим в пояснительной записке (Explanatory Memorandum) к проекту Директивы ЕС on the protection of persons reporting on breaches of Union law, опубликованному 23 апреля 2018 г. Директива предусматривает правовую защиту для "свистунов", а также достаточно детально регулирует отношения, связанные с раскрытием информации. Информатор получает серьезную юридическую защиту от негативных последствий своих действий, которая включает в т.ч. защиту от исков о нарушении авторских прав, деформации и разглашении конфиденциальной информации.
В соответствии с проектом, государства - члены ЕС должны предусмотреть существование внутренних каналов репортинга для доносителей в организациях, в т.ч. и негосударственных, соответствующих критериям штата (от 50 человек), или оборота (от 10 млн евро), или вида деятельности (например, финансовый сектор). Органы и каналы для репортинга должны работать и на государственном уровне. Предполагается, что доноситель должен использовать сначала внутренний канал организации, затем, если не получит удовлетворительного результата, обратиться к государственному органу и только после этого - в прессу. Однако этот порядок можно не соблюдать, если у доносителя есть обоснованные сомнения в надлежащем функционировании каналов.
Интересно, что не получает защиты доноситель, умышленно раскрывающий информацию, которая не свидетельствует о правонарушении либо является недостоверной. То есть если доноситель добросовестно заблуждался в том, что нарушение имеет место (например, не имея полной информации или неверно истолковав информацию), его все равно предлагается защитить. Но что делать собственнику информации, которая была разглашена по такой honest error, и как избежать вероятных злоупотреблений со стороны "заблуждающихся" доносителей или доносителей, оплачиваемых конкурентами, проект директивы молчит. В этом и состоит одна из основных опасностей легализации доносительства как такового. Ведь разрешив "честное" доносительство, мы создаем неограниченное поле для злоупотреблений, не имея никакой реальной возможности изобличить последние. Вряд ли в Европе этого не понимают, скорее, считают нарушение интересов собственника информации "допустимыми потерями".
При этом гарантии от репрессий по отношению к доносителю сами по себе могут иметь ценность, стимулируя доносителя к недобросовестным действиям. Скажем, если сотрудник не справляется с работой и чувствует, что его хотят уволить, что мешает ему поделиться информацией о "правонарушениях", представив потенциальное его увольнение расправой за доносительство? Ведь в этом случае даже бремя доказывания того, что недружественное действие против информатора не связано с его доносительством, согласно проекту директивы, лежит на том, кто действует против доносителя!
Проект директивы ЕС - один из шагов, направленных на обеспечение финансовой прозрачности основного тренда европейской финансовой политики. Эту же тенденцию поддерживает и европейская судебная практика. Так, в этом году Апелляционный суд Люксембурга оправдал разоблачителя Антуана Дельтура, который обвинялся в краже документов компании PwC во время скандала LuxLeaks. Дельтур рассказал изданию International Tax Review (ITR) о решении суда, которое создает серьезный прецедент для справедливого налогообложения. Апелляционный суд подтвердил, что Дельтур является разоблачителем, что было ранее признано Европейским судом по правам человека, и снял с него все обвинения касательно кражи документации компании PwC. Это дело обращает на себя внимание тем, что оно связано с еще одной смежной проблемой - журналистикой расследований. Какой должен быть баланс между правом на приватность, правом на профессию журналиста и правом общества знать? Очевидно, что баланс в последнее время сдвигается не в пользу приватности.
Наличие подобных норм в нашем праве пока что выглядит фантастически, несмотря на то, что полномочие поощрять информаторов уже закреплялось ранее за налоговиками в одной из редакций Закона "О государственной налоговой службе". Это не так уж и плохо, ведь как мы уже выяснили выше, уровень институализации доноса соответствует уровню свободы в обществе. Очевидно, что пока наше общество значительно свободнее (по крайней мере, в финансовых отношениях) тех стран, которые многие из нас считают эталонами демократии. Однако отсутствие у нас института доносительства в налоговых спорах не означает, что нам не придется скорее рано, чем поздно столкнуться с необходимостью определения формулы для легализации данного явления. Поэтому уже сейчас нам надо задуматься над очень непростыми мировоззренческими вопросами, как:
- где баланс между правом на приватность и публичными интересами, оправдывающими доносительство?
- может ли государство в лице фискальной службы использовать украденные данные об уклонистах?
- может ли государство оплачивать услуги информаторов и/или провоцировать их на сотрудничество?
- могут ли украденные данные быть доказательством в суде?
- что делать, если разглашенная информация не свидетельствует о нарушении закона, как это полагал осведомитель?
Ответ на эти и многие другие вопросы - в поиске баланса между интересами лица, основным из которых является право на приватность, и финансовыми интересами государства, которые скрываются за фасадом права общества на информацию, свободы высказываний, национальными экономическими интересами и пару-тройкой других прав из набора заботливо составленного лоббистами институализации доносительства. И при поиске легитимных ответов очень важно понимать, что любая институализация возможности раскрытия информации о лице не просто потенциально нарушает его право на приватность, она наступает на свободу человека как таковую.
Осознание того, что любой может легально донести на тебя, уже само по себе довлеет над тобой, делая тебя зависимым, несвободным от государства. Мы полагаем, что аксиологическое значение права человека, закрепленного в ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, состоит не только и не столько в обеспечении неразглашения информации о лице, что само по себе бесспорно причиняет ему вред, сколько в том, чтобы обеспечить свободу лица жить свободно - без оглядки на возможность того, что информация о нем станет известна третьим лицам (включая государство). Осознание недоступности твоей частной жизни является одной из неотъемлемых характеристик свободной личности, гарантий ее свободного развития.
С другой стороны, мы понимаем, что преступление, совершаемое в сфере финансов, должно быть раскрыто, а человек, который стал его свидетелем и добросовестно не промолчал, должен быть защищен от преследований со стороны преступника. Важно обеспечить его права таким образом, чтобы не разрушить основополагающие демократические свободы, выплеснув с водой ребенка, как это, по нашему мнению, происходит в странах западной цивилизации сейчас. То есть норма должна быть минимально детализирована, предоставляя широкую дискрецию суду, роль которого в этом вопросе чрезвычайно важна. Государство может минимально институализировать донос в финансовых отношениях, закрепив освобождение от ответственности доносителя как общую гарантию соблюдения его прав. И только суд, исходя из конкретных обстоятельств дела, должен решать вопрос о добросовестности информатора и праве его на защиту. Созданная таким образом судебная практика должна стать ориентиром для правоприменения.
Институт доносительства в стране, где всегда "доносчику первый кнут", очень сложно легализовать, но еще сложнее сделать его легитимным. Он станет таковым только в том случае, когда нам хватит мудрости постепенно найти, открыть (следуя логике Бруно Леони) нормы, его регулирующие, позволив, с одной стороны, дать в руки фискалов эффективный инструмент, а с другой - не нарушить право человека на приватность. Это поиск непростого ответа на сложный вопрос, который мы сможем решить, только передав инициативу из рук законодателя в руки судебного правотворчества.