Вопрос госдолга Украины, особенно внешнего, и способности его обслуживать заслуживает отдельного критического анализа, поскольку содержит важную информацию об экономическом развитии страны с 1991 г.
Прежде всего речь идет о несогласовании различных направлений политики и вообще об отсутствии очерченной и реалистической стратегической цели, которой должны были бы подчиняться политики, ведомства и ресурсы общества. Это системная проблема Украины, которая при неблагоприятных обстоятельствах может стать реальной угрозой ее независимости. Ведь напрасно ожидать, что страна, которая не умеет концентрировать ресурсы на определенных направлениях и не может сама справиться с проблемами, построит успешную жизнь.
История с государственным долгом четко все это отражает. Ныне этот долг составляет 76,8 млрд долл. США (государственный и гарантированный государством долг суммарно), из которых 46,2 млрд - долг внешний, а 30,6 млрд долл. - внутренний. Пик выплат по текущим обязательствам приходится на 2019 и 2020 гг. (см. табл.).
В масс-медиа тема долга поднимается в контексте способности страны этот долг обслуживать, особенно если прекратится программа сотрудничества с МВФ. Раньше такие признания не звучали, но рано или поздно это должно было бы произойти, поскольку политика заимствований не была "вмонтирована" в какую-либо стратегию экономического развития страны. Стратегию, которая должна была бы определять меру целесообразности внешних заимствований и обязательно полагалась бы на способность экономики их обслуживать.
Но в информационном пространстве страны вы не услышите дискуссию о том, что же дали внешние заимствования для развития ее экономики, или, иначе говоря, что приобретено за такую дорогую цену, как долговое бремя. Большей частью идет односторонняя подача материала, в которой навязывается прямолинейный тезис о необходимости новых внешних заимствований для обслуживания тех, что уже есть. То есть без серьезной дискуссии о том, почему страна нарастила долг, который самостоятельно обслуживать не в состоянии, и как не довести ситуацию до еще худшей позиции.
Но говорить уже надо о другом, а именно - о значительной потере экономического суверенитета страны из-за приобретенной высокой зависимости от позиции кредиторов. Как и о утрате ее экономического потенциала из-за выезда рабочих, вывоза сырья и изношенности производственных мощностей, что свидетельствует о неэффективности использования этих заимствований.
С другой стороны, наработанный кейс с госдолгом Украины - это неоценимый, хотя и негативный опыт. Правда, при условии способности общества критически его осмыслить. То есть осмыслить подходы, которые привели к ограничению свободы собственной экономической политики и к тому, что Украина в международной экономике просто стала обслуживать потребности более развитых стран в сырье и людях.
Долг внешний и внутренний: принципиальное различие
В дискуссии о государственном долге важно сделать одно уточнение. Оно касается различной сути внутреннего и внешнего долга. Внутренний учитывается в национальной валюте, которую сам должник, т.е. государство, и эмитирует. Следовательно, у него никогда не будет недостатка ликвидности, чтобы этот долг обслуживать.
Другое дело - долг внешний, номинированный преимущественно в долларах США. Именно он должен нас волновать, поскольку его надо обслуживать в валюте, которую Украина не эмитирует. Эту валюту надо заработать, в частности через конкурентоспособность экономики и труд граждан. Или же перезанять, все далее наращивая долг и встав на путь финансовой пирамиды. Понимать это очень важно. Следовательно, когда делят весь госдолг на количество населения и говорят, что на одного украинца приходится 1800 долл. государственного долга, - это содержит ошибочное экономическое утверждение.
Внутренний государственный долг, рассчитанный в гривне, не должен нас волновать. Это не долг граждан, а долг государства, в частности перед внутренним частным сектором, корпорациями и домохозяйствами. То есть в определенной степени и перед нами, если кто-то из нас является владельцем, например, ОВГЗ. Поэтому для части населения это актив, а пассив - только для государства.
Но если говорить о долге, который опосредованно ложится на граждан, в частности и на будущие поколения, то это долг внешний. Ныне он составляет около 1020 долл. на душу населения, если предположить, что в Украине проживает 42,6 млн граждан. А это уже много, учитывая состояние украинской экономики.
Позиция Украины как заемщика: оправдан ли риск?
Итак, будем говорить больше о внешнем долге, что с ним делать и допустимо ли его дальнейшее наращивание. Здесь, конечно, многое зависит от заемщика, точнее - от состояния его экономики. Соответственно, действуют несколько общих положений, очень актуальных для Украины:
1. Для стран, у которых нет достаточного количества готовой продукции для генерирования экспортных поступлений, внешние заимствования всегда рискованны. Особенно если прослеживается системный дефицит текущего счета, т.е. постоянное отрицательное сальдо внешней торговли. Это является типичным случаем для развивающихся стран и для Украины.
Рано или поздно такое положение вещей приводит к неспособности обслуживать внешний долг. Ведь для этого надо заработать иностранную валюту. Но как, если и на внешней торговле, и на обслуживании долга ты ее больше тратишь, чем получаешь?
2. Риск работы с внешними заимствованиями повышается в условиях низкого доверия к национальной валюте, например из-за ее высокой девальвации или обширной теневой экономики, которую часто обслуживает иностранная валюта. Все это вызывает "бегство" от валюты местной к доллару США, прежде всего - со стороны домохозяйств. Это создает ситуацию двойного спроса на эту валюту со стороны государства и граждан, делая ее дороже и усложняя покупку.
Кажется, именно такая ситуация сложилась у нас. Доллар США вводился в 1996 г. по курсу 1,6 грн/долл., а ныне -
28 грн/долл. Следовательно, за 22 года гривня девальвировала в 17,5 раза! Что же касается теневой экономики, которая обслуживается в значительной степени долларом, - то настоящей картины этого явления в Украине, очевидно, не знает никто. Как минимум, ее нет в публичном пространстве. Но все знают, сколько они платят, например, за недвижимость, автомобили или различные услуги, - в американских долларах, и не получая учетных чеков.
3. Негативным фоном для внешних заимствований являются также высокие показатели рисков, в частности и политических, страны-заемщика. Они сдерживают инвесторов от заведения валюты в эту страну и повышают стоимость заимствований. Это касается как портфельных, так и прямых инвесторов и ухудшает сальдо финансовых операций.
В Украине инвестиционный канал поступления иностранной валюты не то чтобы перекрыт, но значительно усложнен, учитывая те же политические риски и общий инвестиционный климат. Поэтому объем прямых иностранных инвестиций в Украину остается низким. Так, с 2013-го по 2017 гг. он в среднем по году составлял 70 долл. на душу населения. Для сравнения: по данным Всемирного банка, в Польше - 334 долл., Словакии - 685, Турции - 176 долл. в год.
Следовательно, в свете упомянутого внешние заимствования для Украины несут очень высокий уровень рисков относительно их обслуживания. Тогда зачем правительство и Нацбанк Украины берут взаймы? Это позиция очень чувствительная к популизму. Поэтому попытаемся быть максимально объективны.
Официально заимствования осуществляются для достижения макроэкономической стабильности, в частности для поддержки курса нацвалюты. Последнее важно для другого индикатора стабильности - целевого показателя инфляции. К этому перечню индикаторов следует прибавить и целевую учетную ставку Нацбанка как ключевого инструмента финансово-монетарной политики, имеющей прямое влияние на реальный сектор экономики.
Кроме того, в Украине внешние ссуды идут на финансирование затрат правительства, или, иначе говоря, покрытие дефицита госбюджета. В первом случае берет в долг Нацбанк, и это преимущественно кредиты МВФ, идущие на пополнение валютных резервов регулятора, во втором - правительство, а это выпуск евробондов, или облигаций, номинированных в долларах США.
Кредиты МВФ - действительно самые дешевые. Их стоимость составляет 1–2% годовых. Облигации внешнего государственного займа, или евробонды, значительно дороже. В последний раз правительству Украины удалось их разместить под 9% годовых. Это дорого из-за рисков заемщика, и такое дорогое обслуживание закладывается в затратную часть бюджета.
Элементарные вопросы
Интересно то, что депозитные ставки в банках Украины, которые предлагаются населению для привлечения их долларовых активов, а это 50–55 млрд долл. США, значительно ниже - 0,01–3%. Такая политика дает зарабатывать внешнему сектору, игнорируя внутренние возможности. Почему нельзя сначала задействовать эти средства населения в банковскую систему, предложив более высокие депозитные ставки, а потом в этой внутренней банковской системе разместить евробонды правительства?
Пространство для такого маневра большое, с учетом 0,05% и 9%, и правительство может получить долларовый актив не под 9%, а под 4 или 5%. Но подчеркнем, что это может рассматриваться только как временная мера в условиях текущей ситуации. Соответственно, полученная таким образом американская валюта должна идти исключительно на обслуживание правительством внешнего долларового долга. После уменьшения долгового напряжения ОВГЗ в долларах США должны быть выкуплены правительством и аннулированы.
Возникает еще один вопрос. Зачем вообще правительству системные заимствования иностранной валюты? Да еще и так дорого. Разве нельзя финансировать дефицит бюджета в собственной валюте - гривне, исходя из всего этого накопления рисков? Ведь это внутренние расходы, которые не нуждаются в долларах или евро (конечно, кроме обслуживания уже набранных внешних заимствований). А гривна - исключительно внутреннее дело суверена, и в этой валюте он никогда не обанкротится.
Но главное все же заключается в другом. Цена рискованного внешнего долга - макроэкономическая стабильность. А зачем нужна эта стабильность, какова ее цель? И достигается ли она реально? Это же не какая-то сущность сама в себе, а опять же условие для достижения другого: продуктивной экономики, создания рабочих мест и, наконец, благосостояния граждан. Поэтому эффективность и целесообразность внешних заимствований должны рассматриваться только в контексте экономического развития страны. Именно поэтому в развитых странах основной целью деятельности их центробанков являются рабочие места и занятость.
Долг ради долга?
Страна же допускает большую ошибку, когда не подчиняет финансовую политику, частью которой являются заимствования, цели создания рабочих мест. Создается впечатление, что Нацбанк и Минфин действуют сами по себе, дистанцировавшись от главных вопросов развития экономики - конкурентоспособности, рабочих мест и уровня доходов граждан.
Следствием этого фактически стал долг, который сам себя воссоздает, требуя новых заимствований для своего обслуживания. То есть долг ради долга. Ведь какой прогресс достигнут в производственном развитии страны? Уровень ВВП страны в 2017 г. все еще ниже, чем был в 1991-м и 2013-м. Это уникальный результат в мире. За последние четыре года страну оставили 1,5 млн работников, и сейчас количество трудовых эмигрантов достигает 4,8–5 млн человек. Экономическая структура изменилась в пользу сельского хозяйства (с 7,8% ВВП в 2012 г. до 10,2% в 2017 г.).
А действительно ли достигнута стойкая макроэкономическая стабильность, необходимая для экономического развития? Реально - ее нет, поскольку это довольно сложно для экономики страны, функционирующей в открытом глобальном пространстве без производственных мощностей, способных генерировать экспорт и валютные поступления. Об этом свидетельствует динамика основных макроэкономических индикаторов Украины.
Так, курс гривни демонстрирует динамику обесценения значительно более интенсивную, чем суверенные валюты стран, имеющих сильную товарную позицию в экспорте.
Эти страны держат высокую курсовую стабильность именно благодаря позициям во внешней торговле. Ни одна из них не имеет программы сотрудничества с МВФ, аналогичной украинской, зато все они вели и ведут политику производственного развития, которой подчиняют и финансовую политику.
Другой важный показатель - учетная ставка Центрального банка. В Украине она значительно выше, чем у стран (за исключением Турции), составляющих первую десятку ее торговых партнеров.
То есть из-за неправильного налаживания банковской системы имеем огромные асимметрии в доступе к финансам для наших предприятий по сравнению с конкурентами.
Есть еще один аспект внешнего долга. Стратегически он будет отбирать огромный ресурс из национальной экономики. Уже в текущем году на обслуживание и погашение внешнего государственного долга будет израсходовано 3,5 млрд долл., а в два последующих - еще по 6,5 млрд. Кроме того, не следует забывать, что по условиям реструктуризации, проведенной в 2015 г. (так называемые VRI), Украина с 2021 г. должна платить некий налог на экономический рост, если он будет превышать 3% в год.
Когда все это осмысливаешь, видишь реалистичность предостережений, что внешние заимствования при определенных условиях становятся инструментом влияния на принятие экономических решений. Известно же, что все успешные истории в мире творились странами благодаря их собственному пониманию и собственным решениям, и творцам этих историй приходилось решительно ограничивать внешние влияния. Вспомните хотя бы план Моргентау для Германии, или совета Всемирного банка в 1974 г. для Южной Кореи заниматься только текстилем, вместо тяжелой промышленности. Достигли бы эти страны мирового лидерства, если бы действовали согласно таким советам?
Что делать?
Следовательно, продолжать наращивать внешний долг, не меняя ничего в плане производственного развития страны и расширения зоны действия гривни, - это плохая идея. Но недавно обнародованная стратегия управления госдолгом на последующие три года где-то такой сценарий и предлагает. Вот ее пункты: выпуск ОВГЗ в евро и других валютах, выпуск ОВГЗ в гривне для международных инвесторов, расширение сотрудничества с МФО на льготных условиях, укрепление отношений с инвесторами, активизация работы по улучшению рейтинга Украины как заемщика. Именно как заемщика (!), а не страны с большими инвестиционными возможностями.
Иначе говоря, предлагается перекредитование, т.е. один из вариантов финансовой пирамиды. Или изменение тактики выпрашивания "дозы". И вновь ни слова о производственном развитии и структурных изменениях экономики страны! Словно ничего негативного не произошло. И это после опыта последних лет, когда крупные заимствования без такого развития закончились настоящими долговыми оковами!
Так что следовало бы делать? К каким выводам и действиям должен был подталкивать нас предыдущий негативный опыт?
1. Ожидать макростабильности без развития производства и экспорта, а только на внешних заимствованиях - это иллюзия, заканчивающаяся долговой несостоятельностью и утратой экономического суверенитета. Поэтому страна должна опираться на собственный план производственного и технологического развития, с которым должны быть скоординированы различные направления политики. Не должно быть сомнения в приоритетности перерабатывающей промышленности, которая содержит наибольший потенциал создания рабочих мест и экспорта. Финансовая политика, частью которой являются и долговые операции, должна быть подчинена такому плану.
2. Идея полной независимости регулятора в условиях Украины оказалась очень контроверсионной. Де-факто это привело к отстранению финансовой системы страны от задач экономического развития и к системному ослаблению суверенной валюты. Нацбанк в своей деятельности должен вернуться к основной миссии - содействию создания конкурентоспособных рабочих мест. В условиях Украины это означает, в частности, обеспечение национальных производителей гривневым инвестиционным ресурсом по ставкам, поддерживающим производственное развитие и международную конкурентоспособность.
3. В вопросе управления текущим долгом необходимо уменьшить рискованные и дорогие заимствования в иностранной валюте, заменяя их долговыми операциями в гривне. Для этого целесообразно запретить евробонды, т.е. внешние заимствования правительства в иностранной валюте, для финансирования дефицита бюджета, вместе с тем используя для этого гривневые ОВГЗ. А пока внешние заимствования валюты необходимы, то пусть это делает только Нацбанк.
4. Необходимо отменить инструменты "легкого" и высокодоходного заработка банковской системы, которая почти не зависит от общего состояния экономики. Прежде всего речь идет о депозитных сертификатах Нацбанка, доходность которых на сегодняшний день составляет 16%.
5. Усилить роль правительственных облигаций, выпущенных в гривне, в регулировании финансовой системы страны. Для этого следует убрать с поля их действия искусственно созданного конкурента - те же депозитные сертификаты, высокая ставка доходности которых делает дороже гривневые правительственные заимствования. Пусть правительственные облигации связывают "лишнюю" денежную массу по более низким ставкам доходности. Это будет шагом и к снижению учетной ставки, и к сдерживанию инфляции.
Между агрессором и кредиторами
И в завершение. Жизнь показала, что внешние заимствования без развития внутреннего товарного производства и экспорта ведут к бедности и к утрате экономического суверенитета. Как следствие, Украина де-факто оказалась зажатой между агрессором и кредиторами. В предвыборный период на теме долга будет много спекуляций, обычно заканчивающиеся только словами. Поэтому крайне необходимо, чтобы лидеры занялись страной, в частности ее производственным развитием. А для этого - прежде всего "вернули в семью", т.е. к выполнению обязанностей по развитию национальной экономики, два ключевых института - Минфин и Нацбанк.