«С Новым годом — годом дерегуляции!» — приветствовало «Зеркало недели» своих читателей в первом номере за 1998 год. Год дерегуляции начался тогда в феврале — с принятия президентского указа и помпезного совещания предпринимателей при участии Леонида Даниловича, дотянул до лета, а потом как-то медленно сошел на нет. В 1999-м ситуация повторилась — в преддверии окончания своих полномочий по изданию экономических указов Президент вновь обратил свой взор к предпринимательству. 2000-й — и вновь указ о регуляторной реформе.
Нет, я никоим образом не хочу сказать, будто никаких перемен не происходит. Из практических результатов можно и нужно вспомнить упрощенные методы налогообложения: введение единого и фиксированного налогов, а также эксперимент, призванный обкатать в 12 городах и районах идею специального торгового патента. Что же касается прочих изменений, то даже эксперты затрудняются оценить их однозначно. Вроде бы произошло некоторое упорядочение проверок и сокращение их общего количества, однако этот очевидный плюс — предприниматели подтвердят! — подчас «компенсируется» явным превышением проверяющими своих полномочий. Вроде бы появились позитивные сдвиги в процессе регистрации бизнеса, однако для его, бизнеса, цивилизованной, по всем правилам, самоликвидации требуется — сколько бы вы думали? Не менее двух недель. (Это в столице; проводился ли подобный опыт в регионах, пока не известно.) Нет, можно и побыстрее, но потребуется «благодарность за скорость», что многократно увеличивает расходы.
Однако сегодня нас интересует не микроуровень. Нас интересует политика в области дерегуляции. Кстати говоря, весьма противоречивая.
Если судить по последним официальным документам, «упорядочение нормативного регулирования предпринимательской деятельности» даже разработчики президентских указов понимают по-разному: от «ух, разрешу!» до «всех задавлю!» А предприниматели, изучившие особенности украинской дерегуляции на собственной шкуре, отлично знают: разрешить — возможно, и не разрешат, а вот задавить — это всегда пожалуйста. Как говорится, с превеликим удовольствием...
КАК РАЗРЕШАТЬ БУДЕМ?
— Указ «О внедрении единой государственной регуляторной политики в сфере предпринимательства» от 22 января с.г. — это еще один серьезный шаг Президента на пути проведения в Украине институциональных реформ. По своей значимости он стоит в одном ряду с указами по реформированию АПК, об ускорении приватизации, об административной реформе, — говорит руководитель главного управления анализа экономических и социальных проблем администрации Президента Евгений Григоренко. — Цель этого документа — устранение правовых, экономических и административных преград на пути граждан к предпринимательской деятельности, и обеспечивается она через формирование и реализацию единой государственной регуляторной политики в сфере предпринимательства. Как известно, основы регуляторной политики были заложены еще три года назад президентскими указами 1998 года. Проблема заключалась в том, что реализовывалась она через Госкомитет по поддержке предпринимательства, который по статусу продолжал быть рядовым в структуре исполнительной власти. Обычный комитет, к сожалению, не был наделен функциями, которые могли обеспечить контроль за разработкой нормативных актов, влияние на деятельность министерств и ведомств. Вот и возникали коллизии. Работники комитета требуют на экспертизу документы, касающиеся предпринимательства, а их в министерстве спрашивают: по какому праву, в каком законе это записано?
Согласно январскому указу, Государственный комитет Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства станет центральным органом исполнительной власти с особым ста- тусом, как Антимонопольный комитет, как Государственная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку и пр. И этот статус Президент предлагает прописать в законе. После внесения необходимых изменений в законодательство ни один акт, прямо и ощутимо регулирующий предпринимательскую деятельность, не сможет вступить в действие, предварительно не будучи публично обсужден с предпринимателями и не пройдя экспертизу в Госкомитете по вопросам регуляторной политики.
Пожалуй, важнейшим пунктом указа является категорический запрет на внесение Президенту Украины и правительству проектов регуляторных актов, а также издание Кабмином, другими органами исполнительной власти регуляторных актов без обоснования (целесообразно ли вмешательство государства в ту или иную сферу предпринимательской деятельности, насколько адекватны и эффективны предлагаемые меры, каковы возможные последствия принятого решения) и — как уже отмечалось выше — без согласования с Госкомитетом по регуляторной политике.
Что касается конкретных мер по поддержке предпринимателей, то правительству даны поручения в двухмесячный срок внести в Верховную Раду проекты документов, сокращающих чрезмерное вмешательство контролирующих органов в деятельность предпринимателей, а также о государственной системе сертификации, о единой государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности. Те же два месяца отведены Кабмину, чтобы распространить специальный торговый патент на территорию всей Украины и подготовить проект нормативно- правового акта о порядке создания и деятельности венчурных фондов.
Когда все эти проблемы решим, подытоживает г-н Григоренко, то «будем последовательно действовать через комитет. А то сталкиваемся с сопротивлением таких структур, как местные администрации, которые по отношению к предпринимателям действуют, как считают нужным. На уровне центральных органов у нас останется, пожалуй, единственная проблема — Государственная налоговая администрация. Ее реформирование связано с принятием Налогового кодекса».
Как додавливать будем?
Пока «единственная проблема» свои позиции сдавать не собирается. За примерами далеко ходить не надо — достаточно заглянуть в указ Президента «О мерах по обеспечению погашения задолженности перед бюджетами и государственными целевыми фондами и возврату кредитов», подписанный в самое что ни на есть «межсезонье» — 24 декабря 1999 года, когда старое правительство уже ушло, а новое сформировано еще не было.
— Официально целью указа, — комментирует документ Дмитрий Ляпин, координатор аналитической группы Координационно-экспертного центра объединений предпринимателей Украины, — является «повышение ответственности за погашение задолженности перед бюджетами и государственными целевыми фондами по кредитам, предоставленным под гарантии Кабинета министров Украины и местных государственных администраций». Для этого предусмотрено «ограничивать всеми возможными согласно законодательству способами создание субъектов предпринимательской деятельности:
— физическими и юридическими лицами, которые являются учредителями (собственниками) или осуществляют контроль за субъектами предпринимательской деятельности, которые имеют задолженность перед бюджетами, государственными целевыми фондами, по кредитам, полученным под гарантии Кабинета министров Украины и местных государственных администраций;
— субъектами предпринимательской деятельности, которые имеют задолженность».
Следует отметить, что попытки ограничить право создания субъектов предпринимательской деятельности предпринимались властями на протяжении ряда последних лет. Так, 9 июня 1998 года был издан указ Президента «О решениях Совета национальной безопасности и обороны Украины от 2 июня 1998 года «О ходе выполнения Указа Президента Украины от 21 января 1998 года № 41…», которым Кабинету министров, в частности, предписывалось «проработать в двухмесячный срок вопрос о запрещении учреждения любых новых предприятий юридическими и физическими лицами при наличии у них бюджетной или другой задолженности…». В феврале 1999 года в Верховную Раду по инициативе правительства был внесен законопроект «О внесении дополнений в Закон Украины «О предпринимательстве»: право на учреждение новых предпринимательских структур предлагалось ограничить, если «юридические и физические лица — субъекты предпринимательской деятельности… имеют задолженность перед бюджетами и государственными целевыми фондами по уплате налогов, сборов (обязательных платежей), а также иную кредиторскую задолженность, не погашенную на протяжении 30 календарных дней…».
Указ Президента Украины от 24 декабря не является единственным документом, регулирующим проблему задолженности по кредитам, предоставленными под гарантии правительства. Так, в постановлении Кабинета министров №1466 от 21 сентября 1998 года «Об обеспечении возмещения затрат государственного бюджета, которые возникли вследствие исполнения обязательств по зарубежным кредитам, полученным государством или под государственные гарантии» в списке должников среди прочих фигурировали: Макеевский металлургический комбинат (задолженность перед бюджетом по состоянию на 01.06.1998 года составляла 7,5 млн. долларов США и 94,2 млн. немецких марок), металлургический завод «Криворожсталь» (49 млн. немецких марок), Украинский государственный концерн «Украгротехсервис» (34,8 млн. немецких марок), Украинское объединение «Укрфармация» (44,8 млн. французских франков), Северный горнообогатительный комбинат, г. Кривой Рог (287,1 млн. японских иен) и ряд других не менее известных предприятий. Следует отметить, что их учредителем является государство. Собственником государственных предприятий, согласно Конституции, выступает народ Украины (а это около 50 млн. человек), а собственниками акционерных обществ из этого списка — акционеры, причем независимо от количества акций и, соответственно, независимо от степени их влияния на управление предприятием.
Получается, что основная цель указа — инициирование в законодательстве изменений в сторону повышения ответственности учредителей за уплату налогов и других обязательных платежей, т.е. за результаты хозяйственной деятельности предприятия. Однако эти нормы в первую очередь направлены против частной собственности. Применительно к казенным предприятиям понятие «ответственность собственника» в данном контексте вообще не имеет смысла. Собственник же частного предприятия или общества с ограниченной ответственностью более чем определен, и во всех документах зафиксированы его идентификационный номер, паспортные данные, адрес и т.п. Но при этом не собственник, а именно администрация предприятия ответственна за уплату налогов и заработной платы. И соответственно обладает инструментами осуществления этих платежей, т.к. это средства предприятия (юридического лица), а не его собственника. Учредитель получает доход в виде дивидендов и не осуществляет оперативное управление предприятием. Заработную плату работникам также платит не собственник, а администрация предприятия, и поэтому затраты на заработную плату относятся на валовые затраты предприятия и выплачиваются через кассу предприятия с его расчетного счета, а не из личного дохода собственника этого предприятия.
Инициируемые налоговой службой страны нормы ответственности учредителей за уплату налогов ориентированы, по мнению эксперта, совсем не на тех, кто задолжал бюджету и своим рабочим многомиллионные суммы. Ответственность перекладывается с администрации на учредителей-граждан. Для этого в указе предусмотрено от каждого гражданина — физического лица, который изъявил желание создать свое собственное малое предприятие, требовать следующие документы: «справку органов Государственной налоговой службы и органов Государственного пенсионного фонда Украины об отсутствии у учредителя (собственника) задолженности».
То, что не забота о бюджете является целью указа, а, скорее, полицейский контроль за учредителями, подтверждается еще и тем фактом, что в документе абсолютно не определено, о какой задолженности должна быть справка — о задолженности по кредитам, полученным под гарантии Кабинета министров, или же о задолженности перед центральным и местным бюджетами и целевыми фондами? Справка одна или по каждому фонду отдельно? Справка на бланке строгой отчетности или на простой почтовой бумаге? Справка по учредителям-нерезидентам должна быть выдана консульской службой Украины или правительственным органом страны-нерезидента? Наиболее «продвинутые» из предпринимателей не преминут также поехидничать: размер взятки за регистрацию без справки будет установлен официально или же будет определяться на договорных началах?
— Следует ли антипредпринимательский характер этого указа приписывать исключительно воле Президента, или же это ловкая подножка правительству реформаторов уже на самом старте? — в заключение своего комментария задается вопросом Дмитрий Ляпин. — Кабинету министров Украины предписано в 10-дневный срок внести в Верховную Раду Украины проект изменений в закон Украины «О предпринимательстве». Исполнить это предписание — значит собственноручно продемонстрировать антирыночный характер действий нового правительства. Но не исполнить — также нельзя: главой исполнительной власти, согласно Конституции, является Президент...
Время покажет, удастся ли правительству состыковать ни идеологически, ни методологически не стыкуемые документы. Однако уже сегодня похоже, что и в 2000 году дерегуляции суждено идти с переменным успехом.