Украинцы - землелюбы. Будет земелька, не пропадут.
Всегда, в течение, наверное, тысячелетий, украинская земля спасала наших предков в разных напастях. Завоеватели приходили и пропадали, а украинец сеял "жито-пшеницю й усяку пашницю" и видел тех завоевателей "глубоко в носу". Земля у нас часто становилась причиной жестоких восстаний, когда всякие оккупанты или проходимцы таки отбирали у украинцев землю. Тогда отряды селян превращались в бесстрашных и жестоких воинов, которых до сих пор со страхом и яростью вспоминают некоторые наши соседи.
Именно поэтому земельный вопрос был очень чувствительным для украинцев в прошлом. Таким он остается и сейчас, в условиях пока довольно необычных: высокой урбанизации и практически отсутствия сельского фермерства и кулачества.
Вокруг земельного вопроса, читай - "земельной реформы", существует куча спекуляций. Различные политики или, скорее, политиканы пытаются получить себе высшие рейтинги, используя восприимчивость украинского духа относительно земли. Вот и сейчас земля вновь стала едва ли не темой номер один после войны на Востоке.
Продавать или не продавать? Дерибанить остатки или ... все-таки дерибанить? Кто это должен делать и как быстро?
Ситуация на сегодня: цифры для размышлений
Земельный фонд Украины (60,4 млн га) характеризуется высоким уровнем освоенности. Основу земельных ресурсов составляют сельскохозяйственные угодья, занимающие 41,5 млн га (68,8% фонда). В частную собственность передано 72,4% сельхозугодий, в том числе 80,9% пашни для использования по целевому назначению - для сельскохозяйственного производства. Право на земельную долю (пай) получили 6,9 млн человек, из которых полноправными владельцами с получением государственных актов стали 6,7 млн граждан.
То есть из 41,5 млн га земель сельскохозяйственного назначения в частной собственности находится 31 млн, в государственной - 10,5 млн га сельхозугодий, а также почти все леса и воды. По состоянию на 1 января 2010 года общая площадь населенных пунктов составила 7424 тыс. га. Сегодня эта территория еще несколько выросла, хотя основная динамика расширения границ населенных пунктов пришлась как раз на годы бурного строительства - 2002-2010-е, когда за пределами населенных пунктов было еще много нераспределенных между частными лицами земель сельскохозяйственного назначения. Включение этих земель в границы села позволяло быстро изменить целевое назначение земель, разделить их и раздать физическим лицам для приватизации.
Площадь застроенных земель за годы независимости возросла очень существенно: с 566,6 тыс. га, или 0,9%, в 1990 гг. до 2550,4 тыс. га, или 4,2% от всех земель, в 2015-м. Прирост составил 1983,8 тыс. га, или в 3,5 раза! При этом численность населения Украины уменьшилась примерно на 8 млн человек, или на 15%.
В 2017 год Украина вошла с такими основными "земельными" проблемами:
1. В Украине произошло массовое разгосударствление земель, и теперь в частной собственности находится подавляющее большинство земельного фонда.
2. Земли частной собственности жилой застройки, коммерческого/производственного назначения свободно продаются и покупаются.
3. Земли частной собственности сельскохозяйственного назначения (паи), принадлежащие 6,7 млн украинских граждан, не могут продаваться-покупаться, поэтому в основном переданы в долгосрочную аренду сельскохозяйственным предприятиям, прежде всего агрохолдингам.
4. Сельское хозяйство Украины превратилось в довольно эффективное и конкурентное на мировых рынках высокотоварное производство, достаточно монополизированное и узкоспециализированное, и дающее ограниченное количество рабочих мест на сельских территориях.
5. 10,5 млн га сельскохозяйственных земель государственной собственности выглядят очень лакомым куском для их быстрого распределения в частную собственность, поэтому каждый раз перед завершением срока действия моратория на продажу земель сельскохозяйственного назначения появляются инициативы начать "рынок земли" с продажи именно государственных земель.
6. Органы местного самоуправления территориальных громад, уже давно раздавшие в частную собственность земли в пределах населенных пунктов, требуют передать остатки земель государственной собственности, расположенные за пределами населенных пунктов, в их распоряжение.
7. Перспективные прибрежные земли у моря, озер и рек уже частные, и доступ к водоемам для большинства людей закрыт.
8. Правительство инициирует поддержку семейных ферм. Идея "полумиллиона семейных ферм" бродит по Украине.
9. Ветераны АТО пытаются получить обещанную землю, и это провоцирует проблемы и скандалы.
Итак, проблемы есть, они очевидны и требуют решения системно, а не "как получится", ведь свободных земель уже практически не осталось, о чем свидетельствуют цифры, приведенные выше.
Теперь о главном. Что с этим делать? Каким должно быть завершение земельной реформы, начатой еще в начале 90-х годов прошлого века?
По сути, сегодня основные идеи завершения земельной реформы сводятся к двум позициям: введение рынка земель сельскохозяйственного назначения и предоставление права на распоряжение государственными землями органам местного самоуправления. Вопрос изменения парадигмы сельскохозяйственного производства в Украине для расширения занятости на сельских территориях как-то само по себе ушел куда-то далеко.
По факту нужно рассматривать вопросы рынка земель сельскохозяйственного назначения и передачи в распоряжение органам местного самоуправления территориальных громад земель государственной собственности вместе, ведь здесь много взаимосвязей.
Продавать или покупать?
По вопросу оборота земель сельхозназначения сломано уже много копий. Многие политики успели уже несколько раз изменить свою позицию относительно права украинцев продавать или покупать такие земли. Нынешнее правительство якобы планировало внести законопроект об обороте земель на рассмотрение Верховной Рады в октябре. Однако неизвестно, какой именно законопроект имеет в виду заместитель министра аграрной политики и продовольствия.
Ведь пока что правительственного законопроекта нет, а вместо него в парламенте зарегистрирован законопроект об обороте земель сельскохозяйственного назначения №5535, который слишком упрощает подходы к купле-продаже земель с/х назначения и даже позволяет покупать такие земли иностранцам, чего не было ни в одном из законопроектов, появлявшихся раньше, даже во времена президентства Януковича.
В любом случае мы имеем ситуацию, когда 6,7 млн украинских граждан владеют 31 млн га земель сельскохозяйственного назначения, но не могут их продавать. Еще 10,5 млн га сельскохозяйственных земель находятся в государственной собственности, и государство не может их продавать.
И частные владельцы и государство довольно успешно большинство своих земель уже сдали в аренду. Но отсутствие рынка земель с/х назначения выглядит несколько не по-человечески в отношении тех селян, которым уже довольно давно вручили государственные акты на право собственности на землю, но так и не дали возможности распорядиться этой собственностью. Изюминкой здесь является даже не то, что собственник не имеет права продать свою собственность, а то, с каким пылом пытаются продлить этот запрет заядлые защитники селян.
После очередного продления моратория на продажу земель появились новые инициативы - создать рынок земли не по обороту земель частных, а по продаже земель государственных. Но тут не все так просто. Продажа государственных земель, как и имущества, весьма затруднена по процедурам, к ней приковано пристальное внимание контролирующих и правоохранительных органов. Возможно поэтому сегодня мы имеем интересную ситуацию, когда интересы совершенно разных субъектов относительно государственных земель с/х назначения совпали.
Кто в этом сегодня заинтересован больше всего?
Во-первых, агрохолдинги и обслуживающие их политические группы. Ведь для них очень важно создать такие условия, при которых рынок земель был бы максимально неконтролируемым со стороны государства. А минимизировать влияние государства на рынок земли можно, лишив государство собственного земельного банка, чтобы оно не было игроком на рынке. Именно поэтому быстрая приватизация государственных земель на руку таким субъектам.
Во-вторых, органы местного самоуправления территориальных громад. Их логика проста: мы тут живем, поэтому должны распоряжаться этой землей.
К этому эмоциональному восприятию, свойственному всем украинцам, можно добавить много других разумных тезисов: земля является основным ресурсом общества; получив землю за пределами населенных пунктов, мы получим возможность привлечь новых инвесторов и заживем счастливо и богато.
Логику органов местного самоуправления можно понять. Но важно увидеть и риски от такого альянса самоуправления и агропроизводителей.
Немного экскурса. Главное обвинение государства в нерациональном использовании земель связано с деятельностью его органов, которые в разные времена имели право бесплатно наделять людей земельными участками из земель государственной собственности за пределами населенных пунктов. Причем часто это действо происходило откровенно коррупционным способом, а руководители районных "земов", особенно вокруг крупных городов, быстро становились миллионерами, а затем фигурантами дел о взяточничестве. Чтобы понять это, стоит только взглянуть на карты некоторых прибрежных территорий. Например, Страхолесье на Киевщине, где владельцы новостроек у Киевского моря прорыли каналы от своих гаражей к воде. Такая же ситуация на Десне и Днепре возле Киева.
Не грешили ли тем же органы местного самоуправления, раздавая земли под застройку прямо на берегах водоемов? Грешили. Примеров много и не только на внутренних водоемах, но и на берегу моря в Одессе или Затоке, или где-нибудь на Днестре или Буге...
Что касается дерибана земель, то поисковая система Интернета дает десятки таких примеров как органами исполнительной власти, так и органами местного самоуправления.
Вообще можно увидеть несколько классических способов быстрой приватизации государственных земель сельскохозяйственного назначения, которые реализовывались органами исполнительной власти или органами местного самоуправления.
Способ 1. Получение земли у органа исполнительной власти, наделенного такими полномочиями (названия их уже неоднократно менялись).
Например, выделение 2 га земли одному лицу для ведения личного крестьянского хозяйства за пределами населенного пункта, желательно где-то недалеко от города или дороги. Находится контакт с нужным должностным лицом, подается заявление... Далее некоторые расходы, и лицо становится владельцем земли сельскохозяйственного назначения, однако никто его никогда не заставляет этим сельским хозяйством на этом участке заниматься. Если оно хочет там строиться - не проблема, прямого запрета нет, легализовать строительство потом тоже несложно. Можно изменить целевое назначение этого земельного участка, просто это повлечет дополнительные расходы. Стоит заметить, что часто целые кварталы коттеджных городков вблизи крупных городов построены на таких землях, выделенных изначально для ведения личного крестьянского хозяйства и "бесплатно".
Способ 2. Получение земельного участка в пределах населенного пункта - под строительство или под личное крестьянское хозяйство (огород). Это простой и часто более дешевый способ получить земельный участок при условии, что человеку нужен только один/несколько участков, и в пределах населенного пункта есть свободные земельные участки. Как правило, в пределах населенных пунктов свободных земель коммунальной или государственной собственности немного, поэтому возникают определенные сложности. Но это можно преодолеть путем включения в границы села, поселка, города дополнительных земель различного целевого назначения. Для села такое решение принимает районный совет, для поселка - областной, для города - Верховная Рада. Этими возможностями в основном воспользовались села и поселки, что привело к существенному изменению их территории. Например, Шпитьки (пригород Киева) увеличились с 592 до 1265 га, Лесное (пригород Киева) - с 235 до 770 га. Таких примеров по Украине сотни.
А дальше опять все просто. Изменение целевого назначения - компетенция местного совета... В результате - купля-продажа, застройка. И вдруг оказывается, что уже нет земель не только для пастбищ, но и для размещения социальных учреждений в селах, это при том, что в Украине довольно низкая плотность населения по сравнению с другими странами Европы. Земли у нас теоретически очень много, а вот свободных участков публичной собственности практически нет.
Итак, краткий анализ разбазаривания земель органами исполнительной власти и органами местного самоуправления показывает: проблема не в том, кто раздает землю, а в том, что землю можно раздать "бесплатно", то есть получить на такой раздаче очень высокую "рентабельность". Именно это и толкает многих на нарушение законов.
Еще одной причиной бездумного или, скорее, бездарного использования земель в природоохранных, прибрежных зонах является отсутствие пространственного планирования этих территорий. Территории за пределами населенных пунктов не имеют детальной планировки. Если схема территории области еще есть, то в районе, как правило, этого нет вообще. А земельное законодательство не предусматривает жесткой увязки выделения земельного участка, например, "под личное крестьянское хозяйство" со схемой планирования района или сельсовета. Такой вид документации, как схема планирования территории сельсовета, был отменен в 2010 г., в период Азарова-Януковича. Это как раз и приводит к хаосу в создании пространства наших сел, поселков и городов. Ведь оказывается, что возле самого города или поселка появляются многоэтажные кварталы, которые не вписываются в сеть дорог и для которых не предусмотрено наличие детских садов или школ.
На основе опыта распоряжения публичными землями органами исполнительной власти и органами местного самоуправления можно сделать определенные выводы относительно будущих шагов в земельной реформе.
Выглядит логично, что наделение лиц земельными участками за счет земель государственной и коммунальной собственности может осуществляться исключительно на основе разработанной градостроительной документации - схемы планирования территории или генерального плана.
Изменение целевого назначения земельного участка, а также его разделение или консолидация должны происходить также на основе градостроительной документации.
В случае целесообразности корректировки градостроительной документации к потребностям владельца земельного участка должен быть пройден весь цикл согласования новых планировочных решений с оценкой влияния возможных изменений на риски относительно развития громады, изменения среды проживания человека.
Должен быть предусмотрен механизм действенного контроля над использованием земельного участка вне целевого назначения и не в соответствии с планировочной документацией.
Процедуры выделения земельных участков должны быть понятными, прозрачными и минимизирующими коррупционные риски.
Внедрение рынка земель сельскохозяйственного назначения возможно прежде всего с предоставлением права покупки-продажи земель частной собственности, с обеспечением при этом активной роли государственного регулирования рынка земли.
В сущности, что делать, вроде бы известно всем, но как решить проблемы, исходя из политического форматирования парламентских и внепарламентских сил, - непонятно. Векторы политических и экономических акторов разные, а площадки для предметного обсуждения обозначенных выше проблем не существует.
Без открытого диалога между всеми ключевыми политическими и экономическими игроками, без рассмотрения проблемы будущего рынка земель сельскохозяйственного назначения вместе с подходами относительно распоряжения государственными землями урегулировать вопрос завершения земельной реформы в интересах будущего развития территориальных громад и государства просто невозможно.
О законопроектах №7118 и 7118-1
Первая попытка законодательно передать право распоряжаться государственными землями органам местного самоуправления (ОМС) была сделана в законопроекте №4355, который даже был принят в первом чтении, но так и не вышел на второе. Перспективы его принятия - призрачные, поскольку в проекте делается попытка объединить интересы различных лоббистских групп: от органов местного самоуправления до агрохолдингов, согласовать которые весьма сложно. Политических заявлений о неизбежности передачи земель государственной собственности в распоряжение ОМС было так много, что отступить от этого уже не получится.
Именно поэтому с целью разблокировать тему передачи права распоряжаться государственными землями за пределами населенных пунктов в ОМС был подготовлен и подан от правительства законопроект №7118. Инициатива Кабмина здесь выглядит, скорее, попыткой выполнить обещание относительно передачи государственных земель в распоряжение ОМС, а не решить проблемы завершения земельной реформы.
В объяснительной записке к законопроекту №7118 цель проекта выглядит действительно очень локальной: "Основной целью проекта Закона является расширение полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, передать сельским, поселковым, городским радам объединенных территориальных громад полномочия по распоряжению землями государственной собственности в пределах территории соответствующих территориальных громад".
Почему органы местного самоуправления должны распоряжаться государственными землями, и как это уменьшит коррупцию или даст толчок к стремительному развитию громад, так и не объяснили.
Еще один тезис из объяснительной записки требует дополнительного комментария: "Для реализации определенных Концепцией задач, обеспечения повсеместности местного самоуправления необходимо расширить полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, передать органам местного самоуправления объединенных территориальных громад полномочия по распоряжению землями государственной собственности в пределах территории соответствующих территориальных громад".
В сущности, авторы записки пошли на искусственное и узкое понимание повсеместности местного самоуправления - распоряжение государственными землями. Как уже отмечалось выше, самое большее количество земель в Украине - это земли частной собственности. Но никто не ставит вопрос о праве органов местного самоуправления распоряжаться землями частной собственности. Будет ли в таком случае реализовано понятие "повсеместности", если тотальное большинство земель находится вне пределов распоряжения органами местного самоуправления?
В действительности распоряжение землями и "повсеместность" местного самоуправления не совсем корреспондируют. Ведь "повсеместность" означает распространение юрисдикции органов местного самоуправления на всю территорию громады, независимо от того, какие категории земель расположены в пределах ее территории и каков их правовой статус. Ключевой проблемой нарушения принципа "повсеместности" местного самоуправления является отсутствие права территориальных громад на пространственное планирование всей своей территории, а не право собственности на землю или право на распоряжение землями государственной собственности.
Теперь об основных новеллах законопроекта №7118.
Ключевой позицией законопроекта являются изменения статьи 12 Земельного кодекса Украины, которыми предоставляется право органам местного самоуправления распоряжаться государственными землями.
Статья 12 дополняется следующими пунктами:
"а) распоряжение землями государственной собственности в пределах, определенных этим Кодексом;
б) передача земельных участков государственной собственности в собственность граждан и юридических лиц в соответствии с этим Кодексом;
в) предоставление земельных участков в пользование из земель государственной собственности в пределах, определенных этим Кодексом".
На практике это означает, что отныне бесплатная передача государственных земель в частную собственность перейдет от органов исполнительной власти к органам местного самоуправления территориальных громад. Коррупционное давление с целью получить бесплатно последний материальный ресурс - землю - переместится от органов исполнительной власти к органам местного самоуправления.
Если до принятия таких изменений в Украине всех органов Госгеокадастра, имеющих полномочия относительно выделения земельных участков, было менее 500 на всю страну, то после внедрения нового закона их уже будет много тысяч. Скорость раздачи государственных земель возрастет в десятки или сотни раз!
В ч. 3 статьи 20 Земельного кодекса определяются органы, изменяющие целевое назначение земель частной формы собственности. Новая редакция предусматривает право изменения целевого назначения земли "за пределами населенного пункта в пределах территории объединенных территориальных громад, образованных согласно закону и перспективному плану формирования территорий громад Автономной Республики Крым, области, - соответствующей сельской, поселковой, городской радой".
На практике это будет означать, что орган местного самоуправления получает возможность сначала выделить физическому лицу земельный участок сельскохозяйственного назначения, а после его оформления в собственность вторым решением может быть изменено целевое назначение этого земельного участка, например, под застройку или промышленную зону.
Еще одно новое положение принципиального характера в законопроекте №7118 касается изменения подходов к изъятию земельных участков государственной собственности. Статья 122 Земельного кодекса: "4. Сельские, поселковые, городские рады объединенных территориальных громад, образованные согласно закону и перспективному плану формирования территорий громад Автономной Республики Крым, области, изымают земельные участки государственной собственности, определенные частью второй статьи 122 этого Кодекса, находящиеся в постоянном пользовании, для всех потребностей, кроме случаев, определенных частью десятой этой статьи".
Это также является интересной новеллой: земельный участок у ее владельца - государства - изымает другой, негосударственный орган - орган местного самоуправления.
Орган местного самоуправления территориальной громады получает право предоставления в аренду земель государственной собственности.
Закон "Об аренде земли" получает новую редакцию статьи 4 "Арендодатели земли": "Арендодателями земельных участков государственной и коммунальной собственности является Верховная Рада Автономной Республики Крым, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, передающие земельные участки государственной или коммунальной собственности в пользование в соответствии с полномочиями, определенными статьей 122 Земельного кодекса Украины".
Это будет означать, что теперь передача в аренду земельных участков, в первую очередь это дороги между паями, которые есть на карте, но которых нет реально, и которые обрабатываются агрохолдингами и фермерами, прудов, других земельных участков государственной собственности, за исключением незначительных ограничений, будет осуществляться ОМС.
Удивительно, но факт: законопроект №7118 не содержит никаких норм, которые привязывали бы права органов местного самоуправления на распоряжение государственными землями вне пределов населенных пунктов к необходимости разработать и утвердить ими пространственную планировочную документацию на всю территорию громады.
Законопроект №7118 вводит интересный механизм распоряжения государственными землями. Земельный участок формально остается в государственной собственности, но орган местного самоуправления получает право на полное распоряжение этим участком, вплоть до его отчуждения. Это является существенным ограничением права владельца, поэтому выглядит логичным предусмотреть определенные инструменты контроля владельца над законностью решений органа относительно отчуждения собственности, не говоря уже об эффективности или необходимости такого отчуждения.
Заключительные комментарии и некоторые предложения:
1.Законопроект №7118 имеет довольно высокие шансы на принятие, поскольку он выглядит достаточно локальным, в отличие от законопроекта №4355, который оказался законсервированным в парламенте на продолжительное время. Но появление более широкого законопроекта №7118-1, среди авторов которого есть ключевые фигуры из больших агрохолдингов, создает риски для принятия законопроекта №7118. Ведь принципиальное отличие депутатского законопроекта от правительственного состоит в том, что здесь право на распоряжение государственными землями получают все территориальные громады, а не только объединенные, как в правительственном проекте. Это означает, что в случае принятия правительственного проекта право "делить" государственные земли будут иметь около 1000 субъектов, в то время как депутатского - почти семь тысяч! Что намного быстрее лишит государство государственных земель.
2. Принятие законопроекта не решает вопрос повсеместности юрисдикции местного самоуправления территориальных громад, как об этом заявлено в объяснительной записке к документу.
3. Есть большой риск, что после принятия законопроекта (поскольку в Украине так и не введена планировочная документация на уровне территориальных громад) земли, еще оставшиеся за пределами населенных пунктов, довольно быстро перейдут в частную собственность, и их хаотическое использование станет катализатором общественного недовольства во многих громадах.
4. Непонятно также, насколько передача государственных сельскохозяйственных земель в распоряжение ОМС соотносится с будущим внедрением рынка земель сельскохозяйственного назначения. Ведь отсутствие государственных земель с/х назначения, которые должны были стать важным элементом регулирования рынка земли, существенно усложняет процесс такого регулирования и ломает концепцию, которая до недавнего времени была основной при подготовке к внедрению рынка земли.
5. Принятие закона в редакции законопроекта на первом этапе будет выглядеть победой, но через некоторое время ситуация может измениться, в частности из-за отказа предоставлять земельные участки участникам АТО, как это было обещано, и реального отсутствия пригодных для этого земель вблизи от населенных пунктов.
Что можно сделать для минимизации указанных рисков?
1. До принятия законопроекта №7118 необходимо принять проект №5223 от 7 октября 2016 г. "Проект Закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно распространения полномочий органов местного самоуправления территориальных громад на всю территорию соответствующей сельской, поселковой, городской территориальной громады". Именно этот проект, являющийся по сути усовершенствованным проектом №4390 от 12 апреля 2016 г., вводит повсеместность местного самоуправления территориальных громад и предоставляет им право на пространственное планирование всей своей территории. Понятно, что ни застройщики, ни агрохолдинги не хотят планирования территории, поэтому эти проекты уже более года не рассматриваются в Раде. Хотя рады территориальных громад готовят свои планировочные документы на всю свою территорию как бы авансом, чтобы уберечь свои территории от хаоса.
2. Если у Верховной Рады не хватит мудрости принять сначала законопроект №5223, тогда в законопроект №7118 следует включить необходимые переходные положения, которые будут предусматривать введение планировочной документации и будут содержать нормы, дающие возможность государству зарезервировать в государственной собственности минимально необходимое количество земель сельскохозяйственного назначения для введения рынка земель.
3. Надо также определить порядок перехода права на распоряжение государственными землями от органов исполнительной власти к органам местного самоуправления, ведь с момента введения закона в действие ничего не изменится. У органов местного самоуправления нет ни информации о свободных земельных участках, ни организационной возможности выполнить эти операции с использованием современных технологий.
И в завершение. По большому счету, вокруг городов, поселков и сел свободных государственных земель практически не осталось. В этом легко убедиться на сайте Госгеокадастра. К сожалению, отказ от системного и поэтапного расширения полномочий органов местного самоуправления на всю территорию громады, как это предполагалось рядом законопроектов, рассматриваемых в парламенте уже более года, привел к появлению законопроекта, принятие которого практически нельзя отклонить, но он породит новые проблемы, которые нужно будет решать.
Именно поэтому необходимы понятные шаги всех, кого беспокоит будущее украинских земель, к выработке общей позиции относительно завершения земельной реформы в интересах каждого украинца, территориальных громад и государства.