Стоп! Кажется, земельную реформу мы все-таки угробили... С того начали, да не тем закончим. Стартовали вроде бы правильно, заложив в основу земельной реформы землеустройство. Это означало системный подход к экономному, эффективному, рациональному и экологически безопасному использованию земельного фонда. Ради этого специалисты проводили инвентаризацию земель, формировали из них резерв и «запасник», устанавливали границы населенных пунктов, разрабатывали проекты разгосударствления и приватизации земель, паевали, выдавали соответствующие правоучредительные документы...
Но в конце 1990-х годов, стремясь как можно быстрее выдать документы на право частной собственности, творцы земельной реформы переступили через землеустройство. И вместо того чтобы ходить по законному шнурочку, исполнительные органы двинулись окольными путями.
Десятилетие хаоса не прошло бесследно. Власть утратила функции по планированию и управлению земельным фондом, информационную базу о земле. О том, куда же мы забрели и как оттуда выбираться, рассказывает Антон ТРЕТЯК, доктор экономических наук, профессор, член-корреспондент Украинской академии аграрных наук, академик-секретарь отделения аграрной экономики и земельных отношений УААН, председатель Союза землеустроителей Украины.
Разговор начали не с глобальных проблем, а с конкретного факта. 31 мая 2001 года Козинский поселковый совет Обуховского района Киевщины принял решение №55/245 предоставить В.Дзицюку бесплатно в частную собственность земельный участок размером 0,15 га для строительства жилого дома. В двух последних пунктах совет постановил: поручить Обуховскому бюро государственного земельного кадастра изготовить государственные акты на право частной собственности и просить Обуховский районный отдел земельных ресурсов внести соответствующие изменения в земельно-кадастровую документацию.
Поскольку гражданину Дзицюку указали местонахождение его будущей «жилплощади», он установил на пустыре передвижной строительный вагончик. Но чиновники не торопились перенести в натуре (на местность) границы земельного участка и закрепить его долгосрочными межевыми знаками. Не составили также и государственный акт на право частной собственности на землю.
В конце 2003 года В.Дзицюк написал о проволочках заведующему Обуховским райотделом земельных ресурсов и прокурору Киевской области. Из последней инстанции ответили: «В соответствии с Инструкцией о порядке составления, выдачи, регистрации и хранения государственных актов на право собственности на земельный участок и право постоянного пользования земельным участком и договоров аренды земли, утвержденной приказом Госкомзема 04.05.99 г. №43, государственный акт на право собственности на земельный участок изготавливается при условии наличия технической документации, включающей в себя определенный перечень документов, в том числе заявление владельца земли или землепользователя о составлении государственного акта. В связи с тем, что указанное заявление в Обуховский районный отдел земельных ресурсов вами не подавалось, государственный акт на право собственности на земельный участок не изготавливался. Поскольку вами 24.12.03 г. подано такое заявление, в данное время районным отделом рассматривается вопрос о выдаче вам государственного акта».
После полуторагодичной волокиты исполнителей В.Дзицюк, исправно платящий земельный налог за выделенный, но юридически еще не закрепленный земельный участок, апеллирует уже к Киевской облгосадминистрации и Верховной Раде. Просьба одна: повлиять на бездействующие государственные органы Обуховского района, задерживающие выдачу акта на право частной собственности на земельный участок.
Пока продолжалась переписка, владельцем этого же надела стал... Д.Ехануров. На основании государственного акта, выданного 21 июня 2005 года, в соответствии с решением Козинского поселкового совета за №55/240 от 31 мая 2001 года. То есть местная власть приняла решение в тот же день, что и по В.Дзицюку, но на пять номеров раньше? Когда же Киевское областное управление земельных ресурсов попыталось прояснить ситуацию, то оказалось, что Генеральная прокуратура Украины в 2004 году провела в Козинском поселковом совете выемку документов. А из-за их отсутствия председатель не имеет возможности выдать... копию решения о передаче в собственность вышеупомянутого земельного участка В.Дзицюку.
Дальше — больше. В архиве Обуховского райотдела земельных ресурсов не нашли проект землеустройства по отводу земельного участка как Дзицюку, так и Еханурову. Какой же вывод делает начальник облуправления земельных ресурсов? «Таким образом, дать оценку правомерности предоставления в собственность данных земельных участков вышеупомянутым гражданам невозможно».
— Так что же, Антон Николаевич, нет документов — нет и проблемы? Нет и нарушений со стороны чиновников различного ранга?
— Первое: поселковый совет принял решение вопреки земельному законодательству (статья 17 Земельного кодекса Украины) — без проекта землеустройства на отвод участка. Это и породило конфликт: два претендента на один и тот же надел.
Но «двойники» и даже «тройники» — не редкость в земельных вопросах. Кроме соток-фантомов есть и другие детонаторы споров. Часто при регистрации границы двух соседних участков пересекаются, что является причиной ссоры. В будущем их владельцам будет очень сложно продать «неполноценные» наделы покупателям. Ведь именно злосчастные 20—30 сантиметров и становятся предметом межевых войн, затяжных судебных процессов.
Еще один пример. Два владельца соседних земельных участков под дачное строительство, по восемь соток каждый, продали их одному покупателю. Понятно желание нового владельца хозяйствовать на целостном массиве, но он не может оформить два участки как один, поскольку программный продукт, которым пользуются при регистрации, не предусматривает такого объединения. Зачем же пользоваться недоработанной программой, которая методологически и нормативно не учитывает подобных, причем законных, вариантов?
— Но такие прецеденты множатся, разрастаясь до общенационального бедствия. Почему? Из-за законодательного несовершенства, бесконтрольности, устаревшей картографии?
— И одно, и второе, и третье. Если выносим границы в натуре, то процедура предполагает обязательное заактированное соседями согласование координат, точек привязки. Раньше (сейчас это требование снято) в поземельной книге записывали и способ измерения. Вполне понятно, что точность рулетки, тахеометра и современной GPS отличаются. И именно акт согласования, а не геодезические данные, должен доминировать в судебных спорах.
Что же касается картографического материала, то в 1998—1999 годах Госкомзем начал кадастровое зонирование территории Украины. Результатом этой работы должны были стать индексные электронные карты территорий сельских советов и населенных пунктов. Но с приходом в 1999 году нового руководства Госкомзема работа приостановилась, а новые подходы не выработали. По сути, из намеченного выполнили половину. Главное — за время земельной реформы сформировали границы всех сельских советов. Не успели определить, восстановить или установить границы крупных городов. В последние годы произошли большие изменения в границах сельских населенных пунктов без проектов землеустройства.
Можно услышать упрек в том, что не все материалы перекодированы в электронную версию. Согласен: не все, но кто мешал продолжить эту работу и после 2000 года? И не только пополнять автоматизированную базу, но и дублировать информацию на бумажных носителях, как это делается во всем мире. Потому что при возникновении земельных споров в основу их решения ложится, в соответствии с законом, не электронный вариант, а бумажный. Ведь на последнем обе стороны юридически согласовали и подписями заверили расположение границ. Этот документ, с правовой точки зрения, и является достоверным.
— С границами понятно. А как умудряются большие площади пашни переводить в непригодные, а точнее, под застройку? Собственно, делать то, что называют нецелевым перепрофилированием...
— В 2000 году по собственной инициативе я издал классификатор целевого назначения земель, которым пользуются и по сей день. В нем четко выписаны категории земель, целевое назначение, функциональное использование земель, каким образом изменять целевое назначение. Но после принятия нового Земельного кодекса и в связи с приведением отечественной нормативной базы в соответствие со стандартами ЕС, пособие, разумеется, устарело.
Теперь необходимо было бы обновить всю информационную базу классификатора, систематизировать ее и на основе этого указать пути, по которым будет изменяться целевое назначение земель. Для этого нужны соответствующие средства, но Госкомзем не торопится с их поиском. Хотя обновленная методика прежде всего нужна его работникам, а не автору.
— Который год подряд слышу одно и то же: «Начатая в 1991 году земельная реформа не достигла логического завершения. Коллективную форму собственности ликвидировали, а частную ввели в основном в фиктивной форме. Разрушили крупные сельскохозяйственные предприятия как технологическую и инвестиционную базу дальнейшего развития производства. Одна из основных задач земельной реформы — рациональное использование и охрана земель, практически не реализована. Приоритетной остается только одна составляющая — формирование собственности на землю. Не завершено и создание законодательной базы регулирования земельных отношений». Констатация — не более того. А движения вперед нет! Вы, как специалист, видите просвет в этой тьме?
— У многих сложилось ошибочное мнение, что новый Земельный кодекс разрешит все спорные вопросы. Я бы назвал «земельную Конституцию» урезанной. Она и не могла быть иной. Почему? Гражданский кодекс содержит более полутора тысяч статей, а у Земельного и пятой части нет. Отчасти сказались сжатые сроки: Гражданский кодекс разрабатывали почти четыре года, а Земельный, с доработками, — год.
Но если бы в Верховную Раду и подали полностью «нафаршированный» законодательный акт, он бы точно не прошел. Спасибо авторам, что им удалось согласовать интересы градостроителей, экологов, органов местного самоуправления, выписать основные принципиальные положения. Ну, а остальные спорные вопросы планировали упорядочить законами о землеустройстве, охране земель, другими, внести изменения в Лесной, Водный кодексы.
Вспомним, с каким трудом принимали закон об аренде земель. Согласовывали три года, четыре раза выносили на заседание Верховной Рады, пока не достигли компромисса по двум важным вопросам: передачи в аренду земельных долей (паев) и разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления относительно земель государственной и коммунальной собственности. В общем, ученые-земельники сознательно прибегли к дроблению — ряду профильных законов, видя их технологическую реализацию через призму стандартов. Но их, к большому сожалению, никто не разрабатывает.
— Вы хотите сказать, что даже принятые земельные законы остаются без движения из-за отсутствия механизма внедрения — государственных стандартов?
— Именно так! В сфере планирования Европа использует почти 1,5 тыс. стандартов. Поляки, например, с помощью экологических стандартов выдвигают определенные требования и к сельскохозяйственной продукции, и к использованию земли, анализируют почвы и контролируют их состояние...
Чем руководствуется в своей деятельности наш инспектор? Например, допустимая норма эрозии на черноземах составляет две тонны с гектара, на других почвах — тонну. Как проверяющий без стандарта на руках — норматива деградации почвы — может наказать вас, если вы преступили черту? Ни у инспектора, ни у производителя нет норм и правил «поведения» на земле. А мы декларируем: власти будут осуществлять жесткий контроль... За чем и по чему?
По моим подсчетам, чтобы навести порядок в деятельности землеустроительных предприятий и организаций, систематизировать работу по охране земель, окружающей среды, изменению целевого назначения, нужно разработать порядка 300—400 государственных стандартов. Но в развитие Закона «О землеустройстве» из запланированных 75 стандартов пока есть только один, «Об охране земель»: из 125 — девять.
Было бы ошибкой считать, что отсутствие такой базы — всего лишь узкоотраслевой пробел. Ведь нормирование является средством правового регулирования не только в землеустроительной деятельности, но и в сфере использования и охраны земель. Например, в области строительства. Из общего количества нереализованных стандартов 31 содержит положения земельно-правового характера.
Чтобы читатели не считали эту проблему какой-то второстепенной, поясню на примере. Почти 30 стандартов призваны расширить функции кадастра. Чтобы избежать путаницы с земельными участками наподобие той, что возникла в Козинском поселковом совете, чиновники должны пользоваться стандартом формы книги регистрации государственных актов, правилами ее ведения. Необходимо выписать порядок внесения изменения в случае, если допущены ошибки. Не обойтись и без стандарта хранения этой книги, порядка передачи ее новоназначенному специалисту.
Если говорить об автоматизированной системе кадастра, то без стандартизации требований к занесению информации на электронные носители каждый будет вводить ее по-своему. В соответствии с законом, определенная часть информации будет выдаваться на бесплатной основе, остальное — за деньги. Какая именно информация? Кому на платной основе? Это все нужно стандартизировать. На мой взгляд, необходимо также разработать 750 экспериментальных проектов, без которых немыслимо развитие системы управления земельными ресурсами и кадастра как целостной системы.
— Более года назад была сделана попытка усовершенствовать систему управления в сфере земельных отношений. Подготовили даже соответствующий проект указа президента, по которому планировалось не только реорганизовать Государственный комитет по земельным ресурсам в Государственный комитет по земельным отношениям, но и разграничить в нем хозяйственные функции (предоставление платных услуг, проведение землеустройства, земельно-оценочных работ) и контрольные. Но проект отложили до окончательного определения концептуальных основ административной реформы. Однако нарушения, злоупотребления в земельной сфере разрослись до таких масштабов, что стали предметом заседания СНБО, а со временем и указа президента от 21 ноября 2005 года «О решении Совета национальной безопасности и обороны Украины от 29 июня 2005 года». В нем — перечень неотложных законопроектов, конкретные сроки... Что изменилось с того времени, Антон Николаевич?
— До сих пор не можем определить место Государственной инспекции по контролю за использованием и охраной земель. По президентскому указу, ее должны были подчинить Министерству охраны окружающей природной среды. Тем не менее Госкомзему удалось восстановить статус инспекции и оставить ее в своем составе.
Но это — нонсенс! Поскольку именно Госземинспекция контролирует качество регистрации, внесение данных в земельный кадастр. В сущности, проверяет работу своих же, госкомземовских, чиновников. Думаю, говорить об объективности надзорной функции инспекции излишне.
15 марта с.г. Кабмин попытался принять окончательное и бесповоротное решение: Госреестр прав на недвижимое имущество и их ограничений будет вести Госкомзем. Правительство словно оборвало канат, который в течение полутора десятка лет перетягивают между собой Минюст и Госкомзем. В Государственном реестре в качестве самостоятельного объекта недвижимости будут регистрироваться: а) земельный участок; б) земельный участок со зданиями, сооружениями (усадьба, мастерская, офис и т.п.); здание, постройка, их часть (квартира), если у земельного участка и зданий разные владельцы. Но, оценив сделанное Госкомземом по созданию регистрационной системы, Кабмин отложил окончательный вердикт. Вместо этого создали правительственную комиссию, которая законодательно урегулирует проблему.
Не уверен, что эта система в составе Государственного земельного кадастра заработает с 1 июня нынешнего года, как того требует закон. И вот почему. Сравним темпы создания регистрационных систем (электронных реестров) Минюстом и Госкомземом. Министерство юстиции за 20 дней ввело Государственный реестр ипотек, за месяц — модернизировало Единый реестр запретов отчуждения объектов недвижимого имущества, за два — наработало Государственный реестр правовых актов, разработало модуль «Реестр налоговых залогов недвижимого имущества», за восемь месяцев — ввело в действие «Реестр прав собственности на недвижимое имущество».
Можно ли назвать эффективной работу Госкомзема, если с момента вступления в силу последнего законодательного акта прошло 30 месяцев (!), а Государственный реестр земель так и не создан? Полтора года прошло со времени принятия Закона «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничений», а соответствующего реестра до сих пор нет. А ведь еще необходимо разработать ряд нормативно-методических документов (около 30), открыть регистрационные офисы в 600 кадастровых округах, укомплектовать их подготовленными специалистами, программным обеспечением, а это пока не сделано. Госкомзем, наделенный всеми полномочиями, даже не создал единую (с центральной базой данных) электронную систему государственной регистрации прав на земельные участки, возникающих после выдачи государственных актов на землю.
Поэтому не исключаю, что еще примерно полтора—три года в Украине не будет полноценной электронной базы данных об объектах недвижимого имущества. Как результат, трансакции с недвижимостью могут приостановиться, мы вернемся в эпоху бумажной регистрации, что повлечет за собой огромные очереди у регистраторов, затягивание процедуры проверки документов, появление ошибок, исправить которые можно только через суд. При таком сценарии недалеко и до кризиса на рынке недвижимости, ухудшения инвестиционного климата, спада ипотечного кредитования.
— В штате Айова встречался с мэром городка Невада. Джим Кристи, знакомя с планом развития 6,5-тысячного городка, признанного 26-й лучшей маленькой общиной в Америке, очертил красный периметр двадцатигектарного земельного участка: «Ждем клиента для хорошего бизнеса». И это несмотря на то, что уже есть с десяток покупателей, желающих построить здесь заводы, фабрики. Мэрия выставляла проекты на публичное обсуждение, поэтому каждый житель мог проголосовать «за» или «против». С точки зрения и экономической выгоды, и экологии... В Украине наступит такая идиллия?
— Когда будут согласовываться интересы государства, территориальной общины, юридических и физических лиц, при условии соблюдения жестких природоохранных требований? Собственно, все это и предполагает землеустройство — первооснова земельных отношений.
В Германии законодательно закреплена трехуровневая система планирования использования и охраны земель: общегосударственная, федеральная и муниципальная. У каждой из 16 федеральных земель есть широкие полномочия по созданию собственных систем планирования и регулирования землепользования. Тем не менее все обязаны разрабатывать генеральную земельную программу и генеральный план развития землепользования собственных территорий, положения которых обязательны для муниципалитетов (общин).
Во Франции планирование служит механизмом для перераспределения земель, как правило, в общественных интересах. А также для защиты сельскохозяйственных земель, лесов от нерационального использования, необоснованного изъятия для потребностей промышленности, транспорта, городов, других населенных пунктов. Кроме того, мероприятия по планированию позволяют развивать рекреационные территории, оберегать землю от эрозии и других неблагоприятных процессов. Основы земельной политики и их территориальная привязка реализуются через специальную земельную документацию, имеющую вид землеустроительных планов.
Последние делятся на генеральные (для страны или региона), районные (для нескольких коммун) и муниципальные (для одной коммуны). В ходе планирования территорию делят на зоны: сельскохозяйственная, лесная, застроенная, первоочередной застройки для индивидуальных и общественных целей и пр. Только после обнародования и при наличии позитивного общественного мнения эти планы утверждают и они становятся обязательными для выполнения.
А в Англии при продаже земли и другой недвижимости вы не можете изменить их целевое использование без согласования с тамошним советом по планированию при администрациях городов, районов, графств и муниципалитетов. Это объясняется тем, что изменение «ипостаси» земельного участка может привести к существенному увеличению или уменьшению его стоимости. Сейчас вопросы развития территорий, планирования использования земель и застройки в городах, а также усовершенствования землевладения и землепользования рассматриваются на основе иерархически взаимозависимых общих структурных (Comprehensive) и местных (Municipal) планов.
В упоминавшихся вами США не существует единого федерального законодательства в сфере планирования и развития городского и сельского землепользования. Федеральные органы власти могут только опосредованно стимулировать разработку и принятие соответствующих документов на уровне штатов и муниципалитетов, хотя и предлагают свои стандарты и правила в этой сфере. Контроль за землепользованием и застройкой находится в компетенции штатов, которые полностью или частично делегируют свои полномочия местным органам власти через соответствующие законы.
Законы о зонировании в большинстве штатов разработаны на основе модельного «Стандартного уполномоченного закона штата о зонировании», поэтому их содержание во многом идентично. Самыми распространенными видами зон в США являются: жилая (низкой, средней и высокой плотности застройки); промышленная: коммерческая, транспортная, коммуникаций и утилизации; торговая; обслуживания (сервиса); культурная, развлечений и рекреации; использования ресурсов и добычи полезных ископаемых (сельскохозяйственная, лесная, имеющая отношение к сельскому и лесному хозяйству, рыболовству и т.д.); площади под водой, не развивающиеся и резервные территории.
Для каждой зоны устанавливается единый правовой режим, в рамках которого определяют перечень основных, вспомогательных и временных видов использования земель и зданий, предельные размеры площади участка, ограничение размеров зданий и их размещения на участке, соотношение площади жилой застройки и открытых пространств, условия доступа к дорогам, инженерным сетям и пр.
В целом земельную политику США можно рассматривать как совокупность компромиссов, носящих скорее динамичный, нежели постоянный характер. Укрепляются позиции тех, кто считает землю общественной ценностью, — соответственно расширяется контроль за использованием частных земель. Но эта тенденция встречает сопротивление со стороны приверженцев невмешательства государства в бизнес и владельцев, стремящихся получить абсолютные права на землю.
— Относятся ли к землеустройству в Украине с таким же уважением, как в Европе, Америке?
— Сначала к земельной реформе относились с большим почтением. А в 1996—1998 годах развернулось массовое паевание земли. И чтобы ускорить этот процесс, власти прибегли к упрощенной процедуре — схемам паевания, вместо более продолжительной, но достоверной — через проекты землеустройства. То есть схематически рисовали какие-то границы и выдавали документы, не обновив даже планово-картографический материал.
Если, например, для колхозных массивов приемлем десятитысячный масштаб (в одном сантиметре — сто метров), то для земельных паев размером три-десять гектаров даже два метра в одном сантиметре является недостаточно точным масштабом. Формируя таким образом частную собственность, мы не заложили ограничения при использовании земли, не оценили состояние, в котором земля передана пользователям, чтобы потом контролировать его ухудшение или улучшение. Это и породило значительные проблемы. «Облегченный» вариант землеустройства начинает остро проступать сейчас, накануне введения рынка земли.
Если проанализировать существующую структуру, то многие институты осуществляют планирование, регулирование в этой сфере, научно и кадрово обеспечивают ее, выполняют работы по землеустройству. А вот управление последним отсутствует. Поэтому я предложил создать научно-производственное корпоративное объединение «Землеустройство Украины». По замыслу, в него должны были войти не только узкоотраслевые, но и учреждения Национальной академии наук Украины, Украинской академии аграрных наук, институт земельных ресурсов и правоведения Национального аграрного университета.
Объединение бы координировало и проводило фундаментальные и прикладные научные исследования в сфере земельных и имущественных отношений, землеустройства, земельного кадастра, охраны и оценки земель, разрабатывало государственные стандарты, нормы и правила, нормативно-методические документы. Предусмотрели мы и экспериментальное проектирование, стажировку преподавателей землеустроительных факультетов, курсы повышения квалификации, учебные семинары, конференции, симпозиумы.
Госкомзем издал приказ о создании государственного хозрасчетного научно-производственного объединения «Землеустройство Украины», но... половинчатый. В сущности, он свел воедино свои же учреждения, оставив за пределами корпорации «чужие». Получилось, что Госкомзем еще больше монополизировал сферы деятельности в земельных отношениях, хотя нынешняя ситуация требует открытости, коллегиальности, активного сотрудничества с органами местного самоуправления и наукой.
— Мы говорим, что главная задача Государственного земельного кадастра — заложить основу для формирования земельной информационной системы, а также информационного обеспечения управления земельными ресурсами и развития земельного рынка. Но первым шагом в этом деле должен стать Закон «О Государственном земельном кадастре», который дальше первого чтения не продвинулся.
— Кроме того, для эффективного функционирования системы Государственного земельного кадастра нужно выделить такие подсистемы: организационную, правовую, информационную, экономическую и технологическую. Самый большой недостаток существующей структуры кадастра — она ориентирована в основном на выполнение только технических функций, то есть ведение регистрации земель и предоставление земельно-кадастровых данных. Более того, новый председатель Госкомзема Украины считает основным препятствием на пути принятия закона «О Государственном земельном кадастре»... коммунальный кадастр. Хотя в проекте закона о нем нет ни единого слова.