Кристофер Краули |
Описывать сделанное можно по-разному. Вероятно, легче всего — называя суммы (в нашем случае — 1,6 млрд. долл. в течение девяти лет) или формулируя основную цель (содействие демократическим, экономическим и общественным преобразованиям в Украине). Однако чтоб хотя бы обозначить все направления деятельности Американского агентства международного развития (USAID) на территории нашего государства, следует настроиться на долгий разговор. «Мне легче говорить о том, что произошло после августа 1999-го, когда я возглавил региональную миссию Агентства в Украине, Беларуси и Молдове», — прежде всего заявил господин Кристофер Д. Краули. Но и при этом одно лишь вступление к теме заняло почти полчаса: массовая приватизация и приватизация стратегических объектов, развитие рынков капиталов, развитие малых и средних предприятий, реформа государственной политики в области предпринимательства, преобразования в фискальной и банковской сфере, реформирование электроэнергетического сектора... И так далее — вплоть до реформ пенсионного и социального обеспечения и улучшения репродуктивного здоровья населения.
Впрочем, оставим попытки объять необъятное и остановимся на самом новом из того, что по договоренности с украинским правительством подготовили специалисты USAID. Вот что по этому поводу рассказал «ЗН» г-н Кристофер КРАУЛИ.
— Сразу же должен сказать, что мы считаем сельское хозяйство одной из важнейших отраслей экономики Украины и с самого начала наших программ помощи здесь, в Украине, оказывали поддержку в очень многих вопросах деятельности агропромышленного комплекса. Достаточно вспомнить хотя бы проект распаевания сельскохозяйственных земель в 1996—2000 годах, в рамках которого были реструктуризированы 922 колхоза и созданы 1330 новых сельскохозяйственных предприятий. Уже под конец выполнения этого проекта мы подошли к необходимости помочь крестьянам в получении государственного акта на право владения земельным участком, и таких актов на средства американской технической помощи было выдано 239 тыс. — это из 600 тыс., полученных крестьянами на
1 января с.г. А теперь этот процесс приобретет еще больший масштаб. В рамках новой программы, утвержденной в июне нынешнего года, мы должны выдать еще около двух миллионов таких актов в течение полутора-двух лет. По нашему мнению, это один из жизненно важных элементов развития украинского села на рыночных принципах.
Другие ключевые вопросы — создание инфраструктуры рынка в сельском хозяйстве, то есть, с одной стороны, предоставление необходимых средств для сельского производства, а с другой — обеспечение крестьянам доступа к каналам сбыта своей продукции. Остается также проблема доступа к кредитным ресурсам, финансированию, поскольку сейчас этого практически нет. А если говорить о более общих проблемах — то это прежде всего разработка и принятие нормативно-правовой базы: мы стараемся предложить правительству Украины определенные рекомендации относительно того, как сделать экономику сельского хозяйства более восприимчивой к частной инициативе, чтобы значительная часть этого сектора работала именно на частных принципах.
— Мне хотелось бы уточнить параметры последнего проекта. С одной стороны, речь идет о выдаче государственных актов на право владения землей примерно 2 миллионам крестьян, с другой — сумма технической помощи на эти цели составляет 14,5 млн. долларов. Как-то эти цифры не стыкуются, ведь стоимость выдачи одного такого документа в Украине в среднем составляет от 60 до 80 гривен, и если американская сторона будет полностью финансировать упомянутый процесс, то выдать удастся где-то 1—1,1 млн. актов. Или, может быть, речь идет о частичном финансировании? И в развитие темы — как вы планируете уберечь средства от нецелевого использования?
— Я не уверен, все ли мы просчитали, т.к. если брать общую стоимость проекта, она в действительности может оказаться значительно большей. Однако сначала хотел бы подробнее остановиться на его компонентах. По имеющимся у нас расчетам, средняя стоимость одного акта — с соблюдением всех существующих требований — эквивалентна приблизительно 11—12 долларам. Т.е. расхождение с вашими данными невелико. Но одна из главных задач состоит именно в том, чтобы значительно удешевить этот процесс, и тогда за те же деньги акты получит больше людей. Насколько нам известно, такое право в Украине имеют около 6,5 млн. человек, но в связи с отсутствием средств к сегодняшнему дню его реализовали только 1,5 млн. То есть существует довольно большой пробел, который необходимо заполнить, чтобы все, кто имеет право на получение актов, им воспользовались.
Однако этим проект далеко не исчерпывается. Еще один элемент программы базируется на уроках, вынесенных нами из наших предыдущих проектов: многие крестьяне не понимают, зачем нужны эти акты. Некоторые «доброжелатели» посеяли в душах людей неуверенность, и рядовой крестьянин нынче опасается получать этот, без преувеличения, жизненно необходимый документ. Поэтому вторым компонентом нашей программы является кампания общественного просвещения.
Еще один урок — правда, по результатам программы USAID, недавно успешно проведенной в Молдове, — состоит в том, что, даже получив акты, крестьяне не знают, что с ними делать. Они нуждаются в правовой помощи в этом вопросе, в частности и по поводу будущих арендных отношений. Поэтому в рамках нашего проекта предусмотрено и оказание юридической помощи.
— И каким образом всего этого планируете достичь?
— Один из механизмов — это контракт, заключенный Агентством с фирмой «Кемоникс Интернешнл Корпорейшн», которая и будет отвечать за воплощение проекта в жизнь. Эта фирма-контрактер, в свою очередь, заключит соглашения с целым рядом украинских частных предприятий-субподрядчиков. Уже существует четкая последовательность шагов, каким образом все будет происходить. Разумеется, эти украинские предприятия будут получать свою плату в зависимости от успеха реализации проекта. Программой предусмотрен механизм мониторинга — как идет работа на уровне каждой области и даже на уровне каждого района.
— Когда речь идет о выдаче актов, все как будто ясно, а как можно оценить успешность, скажем, в сфере просвещения, юридической помощи?
— Именно об этом я и хотел рассказать. К программе юридической помощи мы будем привлекать украинские неправительственные организации, имеющие в своем составе юристов, владеющих проблематикой земельных отношений. Эти неправительственные организации и будут отвечать за оказание правовой помощи на уровне областей и районов Украины. И мы сможем полностью проконтролировать успешность этой работы. Каждая структура будет вести документацию, поэтому без труда увидим, сколько людей к ней обращалось, по каким вопросам. Кроме того, будет общий мониторинг программы со стороны контрактера — фирмы «Кемоникс» — в Киеве и ее работников — в областях.
Естественно, определить влияние компании общественного просвещения несколько сложнее, но наш опыт, в частности многолетняя деятельность Национальной образовательной программы рыночных реформ, свидетельствует, что без этих мер не обойтись. В нынешнем проекте мы планируем использовать силу как печатного слова, так и теле- и радиопередач, использовать услуги рекламных агентств.
Мы хотим быть уверенными в том, что если определенные трудности с реализацией этой программы все же возникнут, то не из-за отсутствия у крестьян знаний. Стремимся свести эту возможную причину к минимуму.
Думаю, у нас будут и другие возможности убедиться в эффективности этой работы. И я, и посол США господин Паскуаль, выезжая в регионы, всегда стремимся встречаться с крестьянами и выяснять, знают ли они о программах, осуществляемых то ли при нашей поддержке, то ли по линии правительства Украины. И когда выявляем информационные пробелы, сразу же стараемся их ликвидировать.
А возвращаясь к вашему последнему вопросу, скажу: не существует опасности того, что средства попадут не в те руки или будут неправильно потрачены. И вы уже могли составить представление о том, каким образом мы собираемся этого не допустить.
— Кроме четкой системы мониторинга, я вижу еще одну, так сказать, меру предосторожности — ваш контрактер будет работать исключительно с частными структурами. Ничего не хочу сказать плохого о госчиновниках в столице и на местах, однако, думаю, избежать определенных трений с органами власти, особенно местными, все же не удастся. Не опасаетесь ли вы проблем такого плана? Да, программа масштабная и нужная, однако откуда такая уверенность в необратимости изменений на селе, если в Украине так и не принят новый Земельный кодекс?
— Прежде всего должен напомнить, что в декабре 1999 года Президент Украины издал указ, создавший необходимую базу для реформирования земельных отношений на селе. Без этого указа многие мероприятия, в частности планируемые нами, были бы невозможны. Во-вторых, наше Агентство — не единственная организация, задействованная в выдаче государственных актов на право владения землей. Что ни говори, уже более полутора миллиона крестьян их получили, мы же можем нести ответственность только за 239 тыс. И хотя, конечно же, существуют некоторые возможности удешевить и ускорить этот процесс, могу сказать, что правительство Украины, государственная власть в целом очень ответственно относятся к этому вопросу. Что, собственно, и служит основой для нашего сотрудничества. То есть в процессе выдачи крестьянам актов на право владения землей есть, разумеется, свои препятствия, свои проблемы, но я не могу сказать, что можно ждать какого-либо отката назад со стороны государственных властей. В частности, новый вице-премьер по вопросам сельского хозяйства очень поддерживает эту программу — он даже предложил создать и вызвался возглавить рабочую группу, призванную решать любые вопросы, возникающие в процессе выдачи актов.
Разумеется, вы правы, указывая на широкий политический контекст, нерешенные нормативно-правовые вопросы. Прежде всего имею в виду пока не принятый новый Земельный кодекс. Конечно, мы развернем программу выдачи крестьянам актов, но не следует забывать: чтобы этот процесс был успешным, нужно принять целый ряд механизмов, целый ряд положений — о регистрации прав собственности, арендных отношениях, продаже земли и т.п. Нужен новый Земельный кодекс, который обеспечил бы крестьянам более высокий уровень уверенности в том, что земля им действительно принадлежит.
Документ, как мы могли видеть, с большим трудом проходил рассмотрение как в исполнительной власти, так и в парламенте, и это неудивительно, ведь он затрагивает очень и очень много политических и экономических интересов. Несложно понять, почему этот процесс шел с таким скрипом. Однако надеемся, что на следующей сессии он будет представлен в виде, который удовлетворит требования парламентариев. Но прежде чем это произойдет, думаю, будет еще немало политических баталий.
— А я думаю, что до той долгожданной минуты ваш проект успешно завершится и два миллиона крестьян получат положенные им акты на право владения землей.
— С вашего разрешения, я это не буду комментировать (смеется).
— Тогда от политики вернемся к чисто практическим вопросам — как именно будет действовать проект? Кто те два миллиона украинцев, которые получат акты на владение землей благодаря американской технической помощи? Вы будете ориентироваться на стопроцентный охват определенных пилотных областей или, может быть, возьмете курс на выдачу актов определенной категории крестьян, скажем сельским пенсионерам?
— Наша предыдущая программа по выдаче государственных актов на право владения землей проводилась во всех регионах Украины. Возможно, по определенным районам процент охвата людей оказался выше, но можно говорить, что влияние было на все области. Но ваш вопрос имеет право на существование, мы и сами еще окончательно не определились — стоит ли применять более широкий подход, не лучше ли сосредоточиться на каких-то определенных территориях. Сейчас склоняемся к тому, что наша цель — создать в основных сельскохозяйственных областях Украины критическую массу людей, уже получивших акты на право владения землей.
Что же касается пенсионеров, которых во многих хозяйствах до 50 процентов, то они будут получать акты наравне со всеми. Другой вопрос, сами ли они будут обрабатывать эту землю, сдадут ли ее в аренду «действующим» фермерам и сельхозпроизводителям. Здесь еще раз следует подчеркнуть важность Земельного кодекса, который регулировал бы вопросы не только купли-продажи земельных участков, но и сроков аренды, арендной платы и т.п.
— В завершение — все же о цене. Проект ориентирован на то, чтобы крестьяне получали государственные акты на право владения землей бесплатно или только по более низкой, чем прежде, цене? И не могли бы вы рассказать, за счет чего можно удешевить процесс?
— Акты будут полностью оплачиваться за счет Агентства США по международному развитию, и это часть бюджета данной программы. Вот почему мы за удешевление — чтобы выдать документы большему количеству крестьян.
Прежде всего, на наш взгляд, следует рассмотреть элементы стоимости, которые можно было бы тем или иным образом сократить. Один из путей — отказ от процедуры, согласно которой для получения акта на право владения землей следует представить целый ряд нотариально заверенных документов: справка о членстве в свое время в КСП, запрос о получении акта и т.п... Если вместо четырех-шести документов удастся сделать один, то стоимость подготовки акта, конечно же, снизится.
Кроме того, к подготовке актов будут привлечены украинские предприятия, в частности занимающиеся землемерными работами. Во многих областях эта деятельность облагается налогом на добавленную стоимость. Если же американское правительство оказывает помощь правительству Украины, то есть когда вступают в силу межгосударственные соглашения, эти работы налогами не облагаются. Но в определенных областях все же поступают по-своему, из-за чего для нас средняя стоимость одного акта повышается. К тому же существует и определенная областная специфика, некоторые дополнительные расходы на этот процесс. Я сейчас не готов их детально анализировать, однако очевидно, что разнобой, который в конечном счете приводит к дополнительному удорожанию работ, возникает из-за отсутствия единого подхода к делу.
— Мне коллеги называли цифру: в некоторых областях цена акта достигает 300 и даже больше гривен.
— Я, может, и хотел бы кое-что сказать по этому поводу, но воздержусь. Разумеется, мы не будем участвовать в том, что связано с такими огромными затратами. Повторяю, у нас складываются очень хорошие отношения с новым вице-премьер-министром по вопросам агропромышленного комплекса — он настроен обсуждать проблемы и находить пути их разрешения.