В Украине уже продолжительное время происходят существенные преобразования: то аграрное реформирование, а вот теперь реформа местного самоуправления и территориальной организации власти. В результате последней создаются объединенные территориальные громады (ОТГ), включающие город как административный центр и близлежащие сельские районы.
По факту формируются городско-сельские континуумы, и формально вроде бы происходит сближение (конвергенция) города и села. Хотя иногда сложно преодолеть их дивергенцию из-за слишком разных уровней развития и образа жизни, расхождения интересов жителей, когда, как говорится, для населения крупных городов важен курс валют, а в селах - урожай картофеля. Объединяющей целью является стремление жить лучше. Но пока более очевидно превалирование сугубо территориально ориентированного подхода при создании ОТГ и в меньшей степени - секторального, то есть поиска тех экономических векторов, которые бы стали драйверами развития таких городско-сельских формирований.
Как наилучшим образом реализовать функциональную взаимосвязанность сельских и городских районов для их гармонизованного прогресса и управлять так, чтобы эти изменения не только были в пользу урбанизации, что более очевидно, но и обеспечивали бы прогрессирующее аграрное и сельское развитие? Вопросов больше, чем ответов. Как один из вариантов, Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО) ориентирует на использование агротерритортального подхода - сочетание территориального и секторального подходов, при котором удается достичь общего прогресса взаимосвязанного развития сельских и городских районов.
По расчетам ФАО с использованием коэффициента агломерации, в Украине городско-сельская зона (городские районы вместе с сельскими, находящимися в зоне влияния) крупных городов охватывает 39% населения, зона малых городов и поселков - 58, зона отдаленных сельских районов (глубинка) - 3% населения. В сельских районах проживает 25% украинцев, при этом 10% - в районах, близко расположенных к крупным городам, 12% - к малым городам и поселкам. Итак, Украина характеризуется агломерационным скоплением поселений и небольшой сельской глубинкой с определенной сельской изоляцией. Структура украинского сельско-городского континуума почти отвечает европейскому.
То, что почти все население Украины проживает в пределах и в зоне влияния больших и малых городов и поселков, свидетельствует, что последние влияют на изменение уровня жизни в сельских районах. Но очевидно и то, что в некоторых случаях город действительно "подтянул" к себе село, в других - город скорее опустился по уровню развития до села, формируя зону репрессивности. При этом есть зоны с традиционно крепким селом, где люди живут не беднее, чем в городе, с хорошо благоустроенной инфраструктурой.
Важно осознавать последствия для сельского населения и сельского расселения такого их "стягивания" к городам как микрополюсам развития. Как показывает опыт стран Латинской Америки, сугубо территориальные подходы к развитию обеспечили экономический рост и сокращение масштабов бедности или улучшение распределения доходов только в трети случаев. Поэтому актуализируется поиск драйверов взаимосвязанного развития города и села, которое бы обеспечило общий прогресс общественного развития.
В прошлом переориентация экономики с сельского хозяйства на промышленность и услуги, увеличение производительности во всех этих секторах заложили основу положительной динамики общественного развития. Результатом чего стали масштабная миграция из сельских районов в города и сокращение общей бедности. Сейчас характерные для ХХІ в. проблемы указывают на то, что ситуация будет складываться иначе. Возможности индустриализации, которая была основным катализатором преобразований в прошлом, сейчас в значительной степени исчерпаны. К тому же широкомасштабная интенсификация сельского хозяйства с использованием значительных объемов вовлеченных ресурсов привела к серьезным экологическим последствиям, включая массовую вырубку лесов, истощение почв и водных источников, что уже усложняет нынешние преобразования. Нужно снизить объем используемых ресурсов без вреда для урожаев. Это во-первых.
Во-вторых, люди, переставая заниматься низкопродуктивным сельскохозяйственным трудом, переходят преимущественно в сферу неформальной занятости в городах, где производительность тоже низкая. Следовательно, преимущества таких изменений незначительны, и актуализируется задача - дать людям больше шансов для развития в сельских районах. Расширить занятость вне сельского хозяйства может развитие агропромышленности, в частности, переработки, упаковки, хранения, распределения и сбыта продовольствия. Этот сектор отличается более высокой трудоемкостью и производительностью труда, выпуская продукцию с высокой добавленной стоимостью. Тем самым обеспечиваются возможности для всеохватывающих преобразований сельских территорий в связке с обслуживающими городскими районами.
До сих пор малые города в основном были платформой для развития несельскохозяйственных сегментов сельской экономики. Однако все более очевидна целесообразность размещения промышленности, в частности агропромышленности, в сельских районах. Согласно последним исследованиям, рост несельскохозяйственных секторов экономики в сельских районах в большей степени способствует сокращению сельской бедности, чем рост в малых городах.
Известно, что в Китае при большой доле сельского населения одновременно с развитием средних по размеру городов и масштабной сельско-городской миграции стимулировалась индустриализация сельских районов и развитие сельско-городских предприятий. Фермерам, которые прекращали заниматься сельским хозяйством, предоставлялась работа в промышленном производстве в сельской местности. Доля сельских районов в объеме выпуска продукции промышленности страны выросла с 14% в 1980 г. до 70% - в 2002-м.
Итак, особенностью нынешних преобразований сельских районов является их урбанизация не только путем создания условий проживания, как в городах, но и через развитие несельскохозяйственной сферы приложения труда. В таких условиях сельское население может диверсифицировать источники занятости и доходов и при этом жить и работать в сельской местности. А инвестиции в образование, здравоохранение, коммуникации, места отдыха в небольших городах и поселках, равномерно распределенных по территории страны, помогут снизить миграцию в мегаполисы.
Новые акценты касаются и аграрного развития. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) обосновала Новую парадигму развития сельскохозяйственных районов с использованием связей с городскими районами. ФАО тоже ориентирует на агротерриториальный подход с усилением связей сельских районов особенно с малыми городами, признавая их стимулирующую роль как связующего звена.
Агротерриториальный подход по-новому
При реализации агротерриториального подхода в рамках стратегий сельско-городского развития ОТГ более эффективно может решаться задача обеспечения качественным продовольствием городских потребителей, поскольку цепочки снабжения будут короче. Связи между городскими центрами и их "обслуживающими" сельскими районами - более тесными, координация и организационная работа - лучше. Формируется необходимая инфраструктура, в частности сельские дороги, складские помещения с холодильными установками, оптовые рынки и т.п. Инвестиции в эту инфраструктуру будут генерировать занятость в сельском хозяйстве и несельскохозяйственных отраслях.
Уже сейчас многие переработчики сельскохозяйственного сырья хотят покупать и определенным образом контролировать агропредприятия, включая их в свои технологические цепочки и поставляя им средства и оборудование. Усиливает ли такая интеграция городских предприятий с сельскими хозяйствами экономическую конвергенцию города и села, вопрос спорный. Поскольку, кроме сближения формы организации деятельности, разрыв между городскими и сельскими предприятиями в финансовых результатах, зарплатах работников и прочем сохраняется, а иногда и увеличивается.
Вместе с тем может формироваться ряд вызовов для агропроизводства в сельских районах. Во-первых, будет укрепляться агросектор в пригородных зонах, особенно выделяясь на фоне деградации на периферии. Во-вторых, будет усиливаться вытеснение малых хозяйств в полупригородную-полупериферийную зону. Как правило, в пригородной зоне повышение прибыльности рынков концентрирует производство в крупных коммерческих предприятиях, рынок все больше расслаивает предприятия и целые районы на лидеров и аутсайдеров. Поэтому нужно вести специальную работу по улучшению координации малых производителей и их групп с городскими потребителями производимой ими качественной продукции.
Однозначно необходимо стратегическое планирование. Современный агротерриториальный подход имеет ряд новых механизмов по налаживанию связей между городскими и сельскими районами. Это агропромышленные коридоры, агрокластеры, агропромышленные парки, особые экономические зоны с ориентацией на сельское хозяйство, инкубаторы агробизнеса. Такие механизмы способны формировать благоприятные условия для развития трудоемких видов агропромышленной деятельности с высокой добавленной стоимостью, что важно для Украины. И хорошо бы, чтобы они, базируясь на территории объединенных территориальных громад, районов или регионов, взвешенно объединялись в рамках программ развития продовольственной системы страны.
Пока же определенная работа ведется по развитию агрокластеров. Недостаточно соответствующих агротерриториальных инициатив как на государственном уровне, так и в разрабатываемых стратегиях развития ОТГ. Есть только примеры крупных частных агротерриториальных инвестиций в инфраструктуру предприятиями агрохолдингового типа, в частности, хранилища, транспортные терминалы и т.п. Тогда как важно расширять так называемую инфраструктуру "последнего километра", а именно - в сельских районах, чтобы улучшить транспортировку выращенной аграрной продукции малых производителей, обеспечить интеграцию этих районов в производственно-сбытовые цепочки поставок продовольствия городским жителям и на экспорт.
Обратная сторона медали
Несколько слов об использовании сельской местности только как базы для товарного отчуждения производимой аграрной продукции и влиянии на сельское расселение. Такой целевой подход уже имеет место в Украине, и он привел к изменениям в системе агропроизводства. Общая эволюционная логика следующая: за изменениями в агропроизводстве произойдут изменения в структуре агроландшафта с дальнейшим непосредственным влиянием на формы сельского расселения. Эволюция расселения следует за эволюцией способов сельскохозяйственного производства и способов деятельности человека. Но не так быстро.
Очевидно, что агропроизводственная деятельность предприятий агрохолдингового типа с латифундистским типом хозяйствования (концентрация землепользования в крупных масштабах, монокультуризация, высокая товарность) приводит к относительному сельскому перенаселению. Даже недостаточно населенные сельские районы, где такие хозяйства ведут свою деятельность, окажутся перенаселенными, поскольку только незначительная часть доходов от их деятельности попадает сельхозработникам, при этом это небольшая часть всех сельских жителей. Люди уезжают из села, села пустеют. Потому что формы хозяйствования агрохолдингового типа не преследуют цель обеспечивать существование населения на обрабатываемых территориях. Доход, сбыт продукции на уровне неоднократного превышения размера национального потребления - это за ними.
Сугубо товарное сельское хозяйство (по типу аргентинского зернового полеводства, канадских прерий), ориентированное на мировой рынок, отличается от товарных форм традиционного хозяйства, сформировавшихся путем постепенного развития аграрной экономики. Потому что, как правило, использует земли, где население отсутствует или предварительно изгнано с них. В Украине таких незаселенных земель практически нет, поэтому крестьян и сельских жителей изгоняют со своей земли и из поселений (или же доводят их до логического конца), создавая невыносимые условия проживания вследствие ведения экологически опасных агропроизводств. К примеру, это происходит в ряде сел Тростянецкого района Винницкой области, где осуществляет и планирует расширять свою деятельность по производству курятины агроиндустриальный холдинг "Мироновский хлебопродукт", в Калушском районе Ивано-Франковской области, где ведет деятельность по производству свинины "Гудвелли Украина" (до 16 марта 2018 г. - "Даноша").
"Село будущего" для некоторых сельскохозяйственных "инвесторов" выглядит только как придаток к индустриализированному аграрному производству. Один из бывших собственников агрохолдинга высказывался следующим образом: "Село, как принято понимать село, существовать не должно. Мы можем собрать людей, построить им социальные городки за бюджетные средства, и пусть там люди живут. Упорядоченные двухэтажные дома. Людей преклонного возраста - на первые этажи, помоложе - на вторые". Безапелляционные утверждения, пренебрегающие мнением самих крестьян, которые уже сейчас обивают пороги властных учреждений, чтобы отстоять свои права жить в своих селах - экологически чистых и благоустроенных.
А вот продолжение о том, что "нужно объединить три-четыре тысячи жителей в единый центр…" немного перекликается с высказываниями причастных к нынешней реформе лиц - "объединить ресурсы, человеческий интеллект, имущество, землю для того, чтобы быть привлекательными для инвестора, таким образом сможем как раз сохранить села". Но, если следовать цели только "привлекательности для инвесторов", то в реформационных процессах можно усматривать стремление уменьшить их трансакционные затраты и объем социальной ответственности перед населением сел. Тогда стоит напомнить, что основная цель реформы, как определено в Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине от
2014 г., - создание и поддержка полноценной жизненной среды для граждан.
Очевидно, что при нынешнем объединении в рамках городских и поселковых территориальных громад большого количества сел нельзя допустить очередной эксплуатации этих сел, нужно находить пути для социально-экономического их сближения с городами и поселками. Не следует поляризовать развитие и самого села, если шире - загородного пространства. Не оправдано ускорять и любыми средствами стимулировать урбанизацию, она и так объективно продвигается. Потому что кумулятивный эффект развития городов и сел на основе неоконвергентных подходов способен обеспечить всеобщий прогресс.