Украина вступила в новую реальность - законопроект №2178-10, внедряющий рынок земли, принят и передан на подпись президенту. Принятие состоялось с нарушением норм регламента, а заложенные изменения по меньшей мере нуждаются в конституционном толковании. Поэтому как процесс принятия закона, так и он сам, вероятно, будут в ближайшее время обжалованы. Но мы рассмотрим предлагаемые изменения так, будто они вступили в силу.
Законотворцы и некоторые эксперты поторопились объявить о начале "земельной реформы", но в действительности это не так. Земельная реформа является комплексным социально-политическим решением, которое не только формирует аграрный уклад, но и меняет социальную структуру общества. Указанный же закон мало того, что рассматривает только один аспект аграрных отношений, а именно - куплю-продажу земельных участков, так еще и основан на концепции рынка земли, противоречащей даже действующему Земельному кодексу.
Земля как сущность имеет много аспектов, и имущественный - не основной. Ключевыми являются ее государствообразующая функция (так называемый территориальный базис страны), экологическое значение и потенциал и, наконец, плодородие. Поэтому статья 5 Земельного кодекса указывает, что земельное законодательство должно базироваться на сочетании особенностей земли как основы государства, природного ресурса и основного средства производства, и только после этого - на принципе права частной собственности. Более того, пользование участком должно быть вписано в комплекс развития земель и биосферы, как это указано в рекомендациях FAO.
Принятый законопроект №2178-10 оперирует лишь правом получения земельного участка в собственность, но рамок применения этого права никак не определяет. Фактически земля не только сводится к одному аспекту - имущественному, что в условиях слабости государственных и общественных институтов само по себе означает неограниченное право землепользования. Создается рынок отдельных участков, оторванных не только от земельного комплекса и громады, к которым они относятся, но и от окружения в целом. То есть земля рассматривается лишь как абстрактный "актив", стоимость которого сведена к усредненной "нормативной оценке".
Таким образом, закон №2178-10 будет устанавливать в Украине такой рынок земли, которого в мире уже давно нет, разве что в отсталых странах. Ближе всего он будет к феодальному укладу, где право собственности на землю граничило, а то и совпадало с правом на суверенитет. Модель такого типа наиболее благоприятна для спекуляций участками и образования неподконтрольных ни государству, ни громаде корпоративных латифундий, которыми будет руководить либо компрадорский (олигархический), либо иностранный капитал.
Это легко увидеть, анализируя основные риски. Закон содержит отсрочку вступления в действие (до 1 июля 2021 года), поэтому нужно рассмотреть не только введенные им нормы, но и то, что будет происходить в земельных отношениях на протяжении переходного периода - с момента подписания до вступления в силу. Также следует учесть влияние других законов, уже проголосованных в первом чтении, которые имеют шансы быть принятыми в целом.
Риск 1: реестровый хаос
Наиболее очевидным и опасным риском переходного периода будет текущее состояние кадастра, который может и будет использован для лишения земли как пайщиков, так и фермеров. Скомпрометированы как непосредственно регистраторы (по данным Антирейдерской комиссии Минюста, 80% всех рейдерских атак совершено при их участии), так и сам кадастр как публичная база данных, на основе которой подтверждаются права собственности. Он не обеспечивает даже минимальной безопасности, о чем свидетельствуют случаи предоставления доступа к кадастру несуществующим лицам. Таким образом, по состоянию на сегодняшний день в кадастр можно внести любую информацию, что ставит под угрозу абсолютно всех владельцев и пользователей паев, а это 28 млн га.
Вероятнее всего, будут использованы следующие схемы:
- "Правопреемник КСП". С помощью поддельных протоколов и внесения изменений в кадастр может быть отменено распаевание земель, а сами они переданы фиктивному учреждению - правопреемнику КСП, которому принадлежали земли.
- "Изменение собственника". С помощью прямого доступа к кадастру может быть изменен собственник любого земельного участка.
Присвоенные участки сразу перепродаются по схеме, например, эмфитевзиса или суперфиции, создавая цепочку легитимной передачи права собственности.
Подобные схемы сложно обжаловать в суде, потому что все звенья законны, кроме самого первого. Принятый законопроект делает такую практику очень привлекательной, ведь согласно предлагаемым изменениям в пункт 15 Переходных положений Земельного кодекса ограничение в 100 га не касается земель, собственность на которые была получена до вступления в действие законопроекта №2178-10. Таким образом, можно обойти лимиты и накопить любые объемы земель, которые потом легитимировать через банки или сетевые структуры.
Схемы упростятся, если будет принят законопроект №2110, позволяющий вносить в кадастр устаревшие данные, а также вводящий институт публичных регистраторов, которыми может быть любое лицо, а контроль над ними минимальный.
Риск 2: переквалификация земель
Этот риск является вариантом предыдущего, но его нужно рассматривать отдельно, потому что законопроект №2178-10 переквалификацию земель не рассматривает и не ставит никаких предохранителей перед ней. А схема крайне опасна - позволяет продавать не только сельскохозяйственную землю, но и леса и озера.
Схема заключается в "восстановлении границ" земельного участка, во время которого ему присваивается новый номер. При этом участок может получить как нового собственника, так и новое назначение. Поскольку механизма проверки соответствия границ реальному участку нет, в новые границы могут быть включены любые природные объекты. Ярким примером может служить озеро Стосика во Львове, которое в результате изменения границ участка было… объявлено частью строения.
Сейчас эта схема используется лишь для городских и пригородных участков. Но если будет принят законопроект №2194, в котором межевание сельскохозяйственного участка отнесено на согласование громады и собственника, станет возможно переквалифицировать и расширить любой участок задним числом и включить в него все, что угодно. А переквалификация леса как сельскохозяйственного участка позволяет легализировать, например, незаконные вырубки.
Риск 3: сетевые агрохолдинги
Несмотря на установленный законопроектом №2178-10 лимит получения собственности только на участки в 100 га, общий объем совокупного землевладения составляет 10 тыс. га. Так говорит пункт 2 изменений в статью 130 Земельного кодекса. А это означает, что 100 га являются просто лимитом одной продажи, а купить таких участков физлицо может несколько, а если учесть недостоверность кадастра и отсутствие методов контроля над совокупным землевладением, то и больше 10 тыс. га в сумме.
Это позволит агрохолдингам не только сохранить свои нынешние землевладения, но и увеличить их, по крайней мере, с помощью двух стратегий:
- трансформация в сетевую структуру аффилированных лиц. Агрохолдинг с каждым собственником участка может заключить договор о доверительном управлении активом. Поскольку лицо не становится пайщиком в уставном капитале, то ограничение, установленное тем же пунктом 2, не применимо, и в агрохолдинг может входить сколько угодно таких "десятитисячников";
- трансформация в горизонтальный холдинг вокруг банка. Для банков законопроект №2178-10 никаких ограничений не содержит, так что каждый участок (как по 100 га, так и больше) оформляется как фиктивный заем под залог физическому лицу-предпринимателю. В таком случае агрохолдинг становится аналогом крупных супермаркетов, которые также являются конгломератом сотен фиктивных ФЛП.
Таким образом, принятый закон очень выгоден отечественным агрохолдингам, - он сохраняет и приумножает их землевладения.
Риск 4: массовый выкуп земель иностранцами
Несмотря на установленный в законопроекте №2178-10 запрет продажи земли иностранцам, они смогут покупать украинскую землю в любых объемах с первого дня вступления в действие закона.
Достаточно перечислить основные схемы:
- Юридическое лицо. Хотя в законопроекте в статье 130 прямо запрещены покупка земли иностранными юрлицами и участие иностранцев в украинских юрлицах, риск сохраняется. Недавно повысили штраф за нераскрытие бенефициаров до 51 тыс. грн, но механизма принудительного раскрытия конечных выгодополучателей (по состоянию на 2019 год только 25% юрлиц раскрыли их) нет, так что штраф может рассматриваться как часть затрат на землевладение. По сравнению с выгодой от спекуляций землей это невысокая цена. А следовательно, схема с выкупом иностранцами корпоративных прав украинских юрлиц заработает.
- Двойное гражданство. В Украине нет способа определить, имеет ли лицо только украинское гражданство, а согласование множественной юрисдикции собственника в закон не внесено.
- Аффилиация. Лицо может руководить землей по специально заключенному соглашению в интересах иностранной корпорации ("компрадорскому соглашению"). Оно может входить в сетевую структуру, а также накапливать у себя земли более 100 гектаров, как и в риске 3.
- Передача имущественных прав по доверенности.Вариант доверительной собственности законопроект №2178-10 не рассматривает, между тем доверительный собственник является отдельной категорией (статья 89 Земельного кодекса), на которую ограничения не налагаются. Так что это может быть как иностранец, так и юридическое лицо-нерезидент, а лимитов такого доверительного владения нет.
Таким образом, норма об одобрении на референдуме продажи земли иностранцам недейственна. Иностранцы смогут покупать землю с первого дня действия закона.
Риск 5: "Земельные ломбарды"
Законопроект №2178-10 не ставит ограничений на снижение залоговой стоимости земли (изменения в пункт 22 Переходных положений, приравнивающих цену земли к нормативной оценке, касаются лишь продажи), а следовательно, в залог землю могут взять со значительным дисконтом.
Доступа к страхованию урожая у фермера нет, а рынки удобрений и сельскохозяйственной техники сильно монополизированы. Реализация правительственных программ поддержки фермеров, задекларированная в части 2 законопроекта №2178-10, более чем сомнительна, - по оценкам НБУ, дефицит бюджета вырастет до 8%, что ставит выполнение программ за 2020 год под сомнение. До 1 июля 2021 года, соответственно, украинское фермерство будет выживать за собственный счет, что ставит его на грань банкротства и заставляет закладывать земли как единственный способ выжить. Поскольку залог будет значительно меньше даже нормативной цены, на выживание и этого не хватит, - фермер окажется в долговой кабале.
В этом случае банк получит право собственности на землю и будет пользоваться ею по собственному усмотрению на протяжении двух лет (изменения в статью 130 Земельного кодекса). Ограничения на форму собственности и совокупное землевладение для банков не установлены, а значит, банки могут быть не только со 100-процнтным иностранным капиталом, но даже нерезидентами. Это делает их идеальным инструментом массовой скупки земли по бросовой цене.
Банки - как аффилированные с агрохолдингами, так и инвестиционные, - станут земельными ломбардами. Схемы, связанные с ними, рассмотрены в статье экономиста Алексея Куща. Нужно добавить, что эта схема станет значительно более интересной в случае принятия законопроекта № 2571-д в его первоначальной (либо незначительно измененной) форме.
Он дает право НБУ не выполнять решения судов в банковской системе по вопросам ликвидации банков. Если в имущество ликвидированного банка входила земля как залоговый актив, она будет продана с дисконтом до 90% от стоимости, и залогодатель уже не сможет ее вернуть. Не сможет и выкупить, потому что преобладающее право на выкуп залога можно отстоять только через Хозяйственный суд. Это создает огромное поле для передела земельного рынка путем продажи ликвидированных активов инвестиционным банкам с компрадорским или иностранным капиталом.
Риск 6: хищническое землепользование
Наконец, Украина не имеет действенного контроля над землепользованием.
Принимая во внимание очень слабую поддержку рынка земли в той форме, которую предлагает принятый закон, для землевладельцев ключевыми риском станет потеря права собственности из-за изменения законодательства. Так что они будут максимизировать свою прибыль, а это предполагает хищническое землепользование.
Этот риск максимизируется в случае принятия законопроектов №2194 и 2548, которые дополнительно ослабляют и так незначительный контроль, вплоть до разрешения запрещенных пестицидов и снятия плодородного слоя земли.
***
Безусловно, это не исчерпывающий перечень рисков и схем массового выкупа земель, содержащихся в только что принятом "земельном" законопроекте. Дырок значительно больше, чем преимуществ, так что поправками ситуацию уже не исправить, - поможет только отмена закона.
А для максимального раскрытия аграрного потенциала страны нужен концептуально другой пакет, который не будет монетизировать землю, а внедрит комплексную реформу. Направленную прежде всего на создание крепкого класса фермерства и сети самодостаточных малых поселений.
Тогда это будет настоящей земельной реформой.