В публикации «Карманная» Госземинспекция» («ЗН», №15 от 22 апреля 2006 года) я рассказал, как упорно правительства пытались избавиться от Государственной инспекции по контролю за использованием и охраной земель, плодя противозаконные приказы о реорганизации и ликвидации ее территориальных органов. Но инспекция все же сумела выскользнуть из «кармана» и, создав юридические лица в областях, Киеве и Севастополе, межрайонные отделы, независимые от местного начальства, стать колючее ерша и не только покусывать, но и перемалывать челюстями разноранговых чиновников земельных управлений, на которых приходится минимум 60% нарушений и злоупотреблений в сфере земельного законодательства.
Однако самым «трудолюбивым» оказалось правительство Юлии Тимошенко. Оно не пыталось приструнить карающий земельный орган, не заманивало чем-то более аппетитным, нежели морковка для осла. Председатель Госкомзема Олег Кулинич 7 сентября с.г. подписал приказ №487, в котором первый пункт окончательно умертвил Госземинспекцию: прекратить деятельность Государственной инспекции по контролю за использованием и охраной земель (дальше — Госземинспекция) как правительственного органа и ее территориальных органов путем ликвидации.
Ликвидация без какой-либо мотивации окончательно развяжет руки земельным дельцам, сделает бесконтрольной выдачу почти 6 млн. государственных актов, которыми правительство намерено безвозмездно осчастливить до президентских выборов владельцев приусадебных участков, личных крестьянских хозяйств и садоводческих участков.
Знаете, сколько в среднем на одного земельного инспектора приходится землепользователей? 23 тысячи! А в таких областях, как Киевская, Харьковская и Хмельницкая, — свыше 30 тыс. И каждого нужно проверить хотя бы раз в 5—10 лет, выяснить, есть ли у землепользователя правоустанавливающие документы, как он использует землю.
И даже при ограниченном количестве инспекторского состава — 1117 человек по Украине — специалисты этого учреждения умудряются заактировать наиболее распространенные нарушения земельного законодательства: самовольный захват земельных участков, эксплуатация их без правоустанавливающих документов, нерациональное использование земельных ресурсов, бесконтрольность в охране земель.
К ответственности привлекают не только рядовых нарушителей, но и глав райгосадминистраций, районных советов. Предписание автоматически ложится и на стол председателя Госкомзема, чьи подразделения способствуют незаконным сделкам. И это при том, что председатель Госкомзема — вот такой юридический казус! — главный земельный инспектор Украины.
До начала 2008 года постановления о наложении административных взысканий подписывали только начальники районных земотделов; рассмотрение самых громких дел умышленно затягивалось, и они тихонько умирали. Однако после внесения изменений в Кодекс Украины об административных правонарушениях право подписи от них перешло к земинспекторам: предписаний стало больше, оштрафованных — тоже, да и уплаченные за нанесенный ущерб суммы выросли.
В служебных записках Госземинспекции «маяком» в незаконных сделках с паями и землями бывших коллективных сельскохозяйственных предприятий является Киевская область. Разумеется, подобное рвение инспекторов не нравится нескольким народным депутатам из БЮТ — земельным магнатам, считающим столичную область своей вотчиной. Здесь действует выверенная схема: по распоряжению райгосадминистраций земли бывших КСП, несмотря на то, что они находятся в коллективной собственности, передаются компаниям и фирмам.
Управление земельных ресурсов в Макаровском районе вместе с Главным управлением в Киевской области необоснованно согласовали техническую документацию по оформлению государственных актов на право собственности на более чем 600 гектаров с присвоением кадастровых номеров. В результате чего ЧП «Пашковское отдельное сельскохозяйственное предприятие «Победа» заняло земли бывшего КСП «Пашковское». Обманутые крестьяне три года не могут вернуть отобранные наделы.
Таким же образом «поживилась» и Бориспольская райгосадминистрация, незаконно предоставив и продав юридическим лицам... принадлежащие людям паи. Дело в том, что земли бывшего совхоза «Племенной завод «Бортничи» в свое время были переданы ОАО «Племенной завод «Бортничи» в коллективное и постоянное пользование. Потом эти земли распаевали.
Однако ОАО «Племенной завод «Бортничи», закрыв глаза на действующее законодательство, распродало тысячу гектаров фирмам «Спарк финанс», «Экоинтерком», «Баланс», «Дека», фермерским хозяйствам «Вишенки», «Журавушка», «Росинка», другим как земли под хозяйственными постройками и дворами. Между тем, на кадастровых планах указанных земельных участков, являющихся неотъемлемой частью договоров купли-продажи, никаких зданий и построек и близко нет. То есть фактически ОАО продало пахотные массивы, оставив крестьян-акционеров с носом.
Безнаказанными остаются и действия Вышгородской райгосадминистрации, посягнувшей на 70 гектаров земли в административных границах Старопетровского сельского совета.
Столько же гектаров, но лесного массива, граничащего с г. Украинка Обуховского района, Киевская областная госадминистрация распределила между привилегированными застройщиками. Областные чиновники знали, что Украинский горсовет утвердил проект землеустройства по изменению границ города, разработал Генеральный план застройки, и эти земельные участки планировалось предоставить другим гражданам. Знали, но сделали по-своему.
Назову конфликтные ситуации, положительно решить которые удалось только при непосредственном участии земинспекторов. Конечно, обустраивать Государственную границу с Россией нужно. Но когда от территории Кумачовского сельского совета Старобешевского района на Донетчине на эти нужды отрезают 9 га земли (а это — паи сельчан), то община, конечно же, бунтует. Представители Госземинспекции в Донецкой области организовали выездное заседание в Кумачовом при участии граждан, сельского головы, представителей районных властей, Донецкого пограничного отряда и коллегиально сошлись на том, что с нашими границами ничто не случится, если полоса займет всего 4,2 гектара. Согласно требованиям законодательства и без нарушения прав граждан на землю.
А в самом Донецке председатель городского совета согласно решению от 23 января 2009 года передал ООО «Флория» в аренду земельный участок площадью 2,5 гектара для строительства гостиницы, а не для обслуживания существующей мастерской — собственности «Флории», расположенной на наделе меньшей площади. Специалисты Госземинспекции докопались: выделенный участок относится к землям жилой и общественной застройки, но фактически учитывается как земля рекреационного назначения, с растущими на ней насаждениями. Но разумно ли, учитывая экологическое состояние Донецка, его техногенное загрязнение, уничтожать зеленый наряд города ради какой-то гостиницы? Тем более что с ней по соседству будет находиться Дом детского и юношеского творчества.
И еще один минус: земельный участок достался ООО «Флория» в аренду одним росчерком пера, а не на земельных торгах, как того требует статья 134 Земельного кодекса Украины. Именно эти аргументы земинспекторы и изложили в ходатайстве Донецкому горсовету с припиской: приведите принятое решение в соответствие с требованиями законодательства. Факт: освоение земельного участка остановлено.
Я далек от того, чтобы идеализировать работу Госземинспекции. Необходимость повышения ее роли и эффективности неоднократно подчеркивалась президентом, премьером. Но вместо того, чтобы увеличить штат собственно инспекторов хотя бы на 350 человек, для мобильности обеспечить их автотранспортом и хотя бы в полной мере выделять бюджетные ассигнования, а главное — реорганизовать Госземинспекцию из правительственного органа государственного управления в центральный орган исполнительной власти со специальным статусом, деятельность которого направляется и координируется Кабмином, последний решил избавиться от нее вообще.
Над судьбой Госземинспекции раздумывали все, не советуясь с «именинницей». Если придерживаться хронологии, то первым было постановление Кабинета министров №844 «Некоторые вопросы реализации права собственности на землю гражданами Украины в 2009 году» от 5 августа, предусматривающее до 12 января 2010-го предоставить финансовый отчет об использовании бюджетных средств на выдачу государственных актов. Госкомзем подбросил рацпредложение: этот процесс можно ускорить, оптимизировав структуру Госземинспекции...
Так что в постановлении №901 «О дополнительных мерах по урегулированию земельных отношений» от 26 августа появились изменения-дополнения, согласно которым Государственный комитет по земельным ресурсам должен «создать в центральном аппарате и в территориальных органах структурные подразделения на базе Государственной инспекции по контролю за использованием и охраной земель и ее ликвидируемых территориальных органов, и обеспечить согласно законодательству проведение мероприятий, связанных с их ликвидацией». Собственно, этим земинспекцию загоняли в ведомственное стойло, из которого она, начиная с 2002 года, постепенно выбралась.
Если говорить о правовом поле, то лишение Госземинспекции и ее территориальных органов статуса юридических лиц и переподчинение их Госкомзему противоречит требованиям части первой статьи 9 Закона Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель». Законодатель определил: государственный контроль за использованием и охраной земель в системе центрального органа исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов осуществляет Государственная инспекция по контролю за использованием и охраной земель и ее территориальные органы, а не подразделения в составе территориальных органов Госкомзема, как того хочется правительству.
Действия Кабмина, по крайней мере, алогичны. В апреле нынешнего года утверждает Комплексный план мероприятий по реформированию земельных отношений, дерегуляции и преодолению коррупции в этой сфере на 2009 год, в котором гарантирует улучшение материально-технического обеспечения Госземинспекции. А тут бац — и ликвидация!
А что такое «структурное подразделение центрального аппарата Госкомзема»? Это не только более низкий ранг, меньшая зарплата, что также немаловажно для государственного служащего. Это — тявкнуть еще можно, а вот укусить — не смей! Поскольку вместо государственного контроля инспектор будет осуществлять контроль ведомственный. Над тем, правомерно ли выдаются государственные акты на землю, как заключаются договора аренды, насколько достоверны данные государственного земельного кадастра, каков размер платы за разработку землеустроительной документации, как выдаются и регистрируются правоустанавливающие документы на землю, как используются средства государственного бюджета на разработку и реализацию общегосударственных и региональных программ по охране земель, отвечают ли проекты землеустройства требованиям земельного законодательства... Словом, инспектировать те организации, которые входят в сферу управления Госкомзема и генерируют большинство правонарушений.
В конце концов, даже в случае ликвидации-реорганизации можно было обойтись малой кровью. Ну, не устраивает вас верхушка Госземинспекции — так введите ее руководителей в состав Госкомзема (с конкурсом на новосозданные должности), а территориальные органы со статусом юридического лица не ликвидируйте — просто подчините земотделам. Меньше человеческих слез, стрессов, бюджетных средств на процедуру ликвидации...
Однако Госкомзем, окрыленный успехом в подчинении себе самостоятельной Госземинспекции, решил пойти дальше. И приказом №487 «О проведении мероприятий, связанных с ликвидацией Государственной инспекции по контролю за использованием и охраной земель и ее территориальных органов» от 7 сентября вообще поставил на ней крест. Не указав даже, а кто же правопреемник этих органов, чего требует статья 33 Закона Украины «О государственной регистрации юридических лиц и физических лиц-предпринимателей»: юридическое лицо прекращает свое существование в результате передачи всего своего имущества, прав и обязанностей другим юридическим лицам.
Если же учесть, что ликвидация длится от трех месяцев до полугода, то Юлии Тимошенко с Госкомземом теперь действительно никто не помешает тратить бюджетные средства на целинного размаха проект — бесплатную выдачу гражданам почти 6 млн. государственных актов. О его величии свидетельствуют цифры, фигурирующие в постановлении №844: на три месяца в территориальные органы Госкомзема мобилизуют дополнительно 4 тыс. человек, а мероприятия обойдутся в 6 млрд. грн. «за счет нераспределенных средств стабилизационного фонда на безвозвратной основе».
Правда, «инкассаторы» из секретариата президента констатировали: в бездонном фонде — только 65,5 млн. грн. После рассекречивания этой суммы «госактовые» аппетиты поутихли, и в кабминовском постановлении от 9 сентября №951 «Изменения, которые вносятся в постановление Кабинета министров Украины от 5 августа 2009 г. №844» общие расходы сократились на порядок — до полумиллиарда гривен. Зато неизменными остались сроки «активизации» — до президентских выборов.
Итак, 6 млн. государственных актов за три месяца. Реально? Исходя из технических и физических возможностей, до конца года можно выдать максимум 1,5 млн. актов. И то если в каждом населенном пункте круглосуточно будет находиться уполномоченный (как и планировалось в постановлении №844) и без передышки принимать заявления от людей, а через месяц торжественно вручит им документ на право собственности на земельный участок.
В Барышевке Киевской области эту услугу предоставляет ООО «Радиан ЛТН», имеющее лицензию Госкомзема. 19 ноября 2008 года в ООО обратился гражданин К. с просьбой изготовить проект по землеустройству относительно отвода земельного участка для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных построек и сооружений. В договоре на создание (передачу) научно-технической продукции работа оценена в 2 тыс. грн., хотя заказчик заплатил в тот же день по квитанции 7 тыс. Но даже переплатив, гражданин К. до сих пор не получил положенных документов. Это я о темпах выполнения заказов «под ключ» — с момента подачи заявления и до задокументированного права на владение землей.
Конечно, есть фирмы и пошустрее. Если бы все они подключились к акции Тимошенко, сроки выдачи государственных актов можно было бы значительно сократить. Но... бюджетные средства будут расходоваться исключительно государственными предприятиями — «Центром государственного земельного кадастра», другими, входящими в сферу управления Госкомзема. Разумеется, при такой «избранности» одни коммерческие структуры с лицензиями на руках будут оспаривать равенство доступа на рынок услуг в Антимонопольном комитете, другие — в Госпредпринимательстве, а третьи, пошустрее, напросятся к государственным в субподрядчики за хорошие «премиальные».
Расчет Юлии Тимошенко прост: выдав бесплатно государственные акты 6 млн. человек, она надеется, с одной стороны, осчастливить, включая членов семей, почти 18-миллионный электорат. Чисто арифметически... А с другой — и настроит против себя.
Во-первых, из-за вполне вероятного срыва кампании. С начала сентября самые нетерпеливые бросились за «Юлиными актами», а на местах ни сном ни духом не ведают о правительственных нововведениях и посылают, как и раньше, в «Радианы», «Фабианы», «Фимиамы»... Во-вторых, если мои соседи слева и справа оформили документы на дом и огород за 2—7 тыс. грн., а мне их выдадут даром, то как они будут относиться ко мне и к «благодетельнице» Юле?
А теперь давайте взглянем с сугубо государственнической позиции. Дармовщина дармовщиной, но, расходуя бюджетные средства, прежде всего следует думать о фискальном моменте — как их пополнить. Если бы полмиллиарда гривен потратили, например, на разграничение земель государственной и коммунальной собственности, то польза была бы в три-четыре раза большей. За счет возросшего статуса земельных участков, их рыночной привлекательности, а соответственно, и больших налогов.
И в завершение: а существует ли сейчас острая необходимость втягивать общество в длительный процесс выдачи государственных актов? Никакой! Да, проблема серьезная, но не смертельная. Это раньше отсутствие правоустанавливающих документов считалось нарушением. Но после внесения соответствующих изменений в Земельный кодекс и разъяснения этого процесса Конституционным судом достаточно решения исполкома сельского совета — и вы преспокойно можете использовать земельный участок и платить за него налог.
В уничтожении Госземинспекции кое-кто видит и банальный «квартирный» вопрос. Начиная с ранней весны, ведомство стало активно готовиться к переезду в помещение на ул. Горького, 180, в районе станции метро «Лыбидская». Этот вопрос дважды заслушивался на заседании Кабмина, и столько же раз Минфин отвечал инициаторам отказом, так как на ремонт нового помещения Госземинспекции и сам переезд необходимо минимум 400 тыс. грн.
Однако ближайшее окружение премьера не сводило глаз с апартаментов на третьем этаже дома по Музейному переулку, 12, общей площадью 619 кв. метров. От него до Кабмина — рукой подать. Если предположения подтвердятся и в этом офисе, даже несмотря на то, что этажом ниже функционировал пресловутый подпольный сервер, расположится избирательный штаб возможного президента, то станет понятно: у ликвидации Госземинспекции — глубокая мотивация.