Реорганизовав Госкомзем в Государственное агентство земельных ресурсов, правительство, по сути, ликвидировало единственный центральный орган исполнительной власти в этой сфере. Почти все его главные полномочия и функции взял на себя министр охраны окружающей природной среды Василий Джарты, что не предусмотрено ни одним законом. Назвать это экспериментом довольно сложно, поскольку в начале 2000 года похожее «соединение» оказалось нежизнеспособным и даже вредным. Тогда министр экологии тоже выступал выразителем интересов Комитета по земельным ресурсам.
Что же кроется за осовремененной земельной «реинкарнацией»? Неограниченный доступ к земельным ресурсам страны, да еще и накануне введения рынка земли. Ввиду некомпетентности и непрофессионализма руководящего состава агентства торговля землей, продолжающаяся с 2000 года, может достичь небывалого размаха. А это уже угроза национальной безопасности!
15 марта 1991 года все земли Украинской ССР были объявлены объектом земельной реформы. Для ее обслуживания по решению депутатского корпуса Совет министров создал центральный орган исполнительной власти: сначала — Государственный комитет Украины по земельной реформе, позже — Государственный комитет Украины по земельным ресурсам. Так он и просуществовал вплоть до «эпохи административно-территориальной реформы» Романа Безсмертного.
Ярый приверженец перекройки целых регионов не обошел своим вниманием и Госкомзем. В феврале 2005 года Роман Петрович, будучи в ранге вице-премьер-министра, провел совещание по реформированию этого института. И отметил, что «существующая система государственной координации и регулирования земельных отношений не отвечает потребностям реформирования в данной сфере».
Стратеги посоветовали контрольную функцию передать Министерству охраны окружающей природной среды, регистрацию прав собственности на землю — Министерству юстиции, а на Госкомзем возложить администрирование рынка земли и регулирующие функции в сфере земельных отношений. Был даже подготовлен проект указа президента, предусматривающий создание на базе Госкомзема Государственного комитета Украины по земельным отношениям, что конкретизировало поле его деятельности. Еще одним позитивом проекта можно считать предложение возвратить Украинской академии аграрных наук Институт землеустройства, который с 2003 года находился при Госкомземе и тихо умирал.
Однако эта идея зачахла вместе с административно-реформаторской «деятельностью» Романа Безсмертного. Систему органов государственной власти и их полномочий так и не оптимизировали. И если одной из задач подобной реорганизации считалось искоренение коррупции в государственном аппарате, то не выполнили и ее. В этом смысле руки госкомземовских органов не назовешь чистыми. Взяточничество процветало и тогда, колосится и нынче. Причем в последнее время — в откровенной, циничной форме и в возросших суммах. «Дерут» даже с руководителей Кабинета министров. Со своих!
Руководство Госкомзема с сателлитами, ощутив денежное дыхание земли, подпевало не прозрачной государственной реформе, а теневым схемам. Задолго до прихода рынка земли... Собственно, а чего еще можно было ждать от глав Госкомзема, разбиравшихся в ветеринарии, бухгалтерском учете — только не в земельных вопросах?
Поэтому сегодня с горечью констатируем: вместо собственника, реального хозяина земли мы породили арендодателя, за мизерную плату сдающего в наем свой куцый надел-парцеллу. Псевдореформаторы умертвили крупнотоварное сельское хозяйство, разодрав его на имущественные и земельные клочки. Но ведь никто не заставлял госкомземовцев спешить!
Да, мы разгосударствили земли, ввели коллективную земельную собственность, а потом персонифицировали ее, выдав сертификаты на земельную долю (пай). Меня могут упрекнуть, дескать, сертификация и стала предпосылкой парцелляции земли. Отвечу: прежде всего, она не нарушала организацию территории сельскохозяйственных предприятий, не ликвидировала севооборот... Этой акцией следовало завершить перераспределение земли с тем, чтобы позже трансформировать коллективную собственность в совместную частную. Тем более, учитывая преклонный возраст истинных крестьян.
Но руководители легко перемахнули через эти предостережения. Более того, Павел Гайдуцкий, один из «пахарей» реформы, приложил силы к ускорению общегосударственной выдачи государственных актов вместо сертификатов. Такой аллюр, во-первых, ничем не обоснован. А во-вторых, для силового насаждения «актов» не было никаких правовых оснований: ни указов президента, ни решений правительства. Если внимательно прочесть указ Леонида Кучмы от 3 декабря 1999 года, то он предлагал органам исполнительной власти обеспечить в течение 2000—2002 годов выдачу государственных актов лишь всем желающим собственникам земельных сертификатов (выделено мной. — В.Ч.).
Крестьяне, не понимая, зачем обменивать одну бумажку с гербовой печатью на другую, да еще и за деньги, в очереди, конечно же, не выстраивались. Поэтому, чтобы не сорвать запланированное мероприятие, из центра довели ежегодные задачи по выдаче госактов. И едва ли не главнейшей задачей тогдашнего председателя Госкомзема Анатолия Даниленко стала периодическая отчетность о процентах выданных государственных актов.
Возможно, Анатолий Степанович гордится и другими заслугами перед соотечественниками, если Леонид Данилович наградил его соответствующим орденом. Но именно за реализацию земельной реформы Даниленко, Гайдуцкий и К0 мечтали отхватить Государственную премию Украины. Пролетели...
Самый большой недостаток в деятельности Госкомзема — «неземельная» специализация его руководителей. Наряду с недостаточным законодательным обеспечением собственно процесса приватизации земель, отсутствием надлежащего контроля со стороны государства, коррумпированностью значительной части работников государственных органов и органов самоуправления это повлекло за собой массовые нарушения земельного законодательства. Особенно в Крыму, Киевской, Одесской и ряде других областей.
Как могло случиться, что в частную собственность переданы земельные участки (всего около 730 тыс. га), под пахотным слоем которых — месторождения полезных ископаемых общенационального значения? И чтобы осваивать их, государство должно по закону сперва возместить убытки землевладельцам (стоимость посевов, насаждений, зданий, сооружений), а затем — выкупить частные гектары, понеся при этом значительные бюджетные потери.
Однако речь идет не только о самовольном захвате земельных участков, разбазаривании, но и о деградации сельскохозяйственных угодий. В сущности, Украина притормозила борьбу с эрозией почв, засоленностью, заболоченностью, загрязнением тяжелыми металлами, химическими соединениями. Лишь мизерная часть — 0,01% средств земельного налога, а этого налога ежегодно уплачивается 2 млрд. грн., идет на охрану земель и повышение плодородия. И это при том, что с 1992 года действует соответствующий Закон «О плате за землю»...
По-видимому, бестселлером станет и Национальная программа охраны земель, которую президент поручал разработать еще в 1996 году. Возможно, проволочки с ее написанием связаны с тем, что в процессе проведения земельной реформы мы лишились информационной базы о земле?!
Лишь немногие руководители областей, районов, поселковых и сельских советов могут предоставить соответствующие планово-картографические, почвенные, землеоценочные, экологические материалы. Подавляющее большинство населенных пунктов не имеют границ, генпланов. В зародыше находится и процесс размежевания земель государственной и коммунальной собственности. Это при том, что в Украине этой операции подлежат 30,2 млн. га земель, в том числе за пределами населенных пунктов — 25,1 млн. В прошлом году заказали всего 74 проекта размежевания земель по 147 административным единицам общей площадью... 126,8 тыс. га.
2006 год был определен как конечный срок выдачи государственных актов на право собственности на землю. Но и это задание ведомство провалило. 12% граждан — собственников сертификатов на земельную долю (пай) — еще не получили правоустанавливающие документы нового образца. Это — прямая вина Госкомзема, который глазом не моргнув утверждает, что Украина готова хоть сейчас ввести цивилизованный рынок земель.
На месте «второго» правительства Виктора Януковича я бы начал с подбора компетентных кадров. Однако в конце января нынешнего года появилось кабминовское постановление № 69 «О реорганизации Государственного комитета Украины по земельным ресурсам» в Государственное агентство земельных ресурсов. Согласно ему, деятельность новообразованного органа направляет и координирует Кабинет министров через министра охраны окружающей природной среды. Но вместо ожидаемых оваций члены правительства услышали резкое недовольство. Даже от союзников по коалиции.
Во-первых, ликвидацию Госкомзема не восприняли работники территориальных земельных органов (а их свыше 10 тыс. человек) и общественность на местах. Заместители председателя Госкомзема Владимир Жмуцкий и Константин Радченко в качестве протеста против такого решения написали заявления об увольнении. Во-вторых, против сужения функций, утраты самостоятельности земельного органа выступили депутаты.
В Кабмин поступил аргументированный запрос Емельяна Парубка и Александра Ткаченко, который в 1992 году создавал Госкомзем. Не остался в стороне от «перестроечных» процессов и комитет Верховной Рады по вопросам аграрной политики и земельных отношений. По мнению депутатов, в связи с незавершенностью земельной реформы и введением с 1 января 2008 года полноценного рынка земель сельскохозяйственного назначения крайне необходим центральный орган исполнительной власти по земельной политике. Он призван осуществлять регулятивные и ресурсные функции, связанные с развитием земельных отношений и созданием единой системы ведения государственного земельного кадастра.
Поэтому члены комитета ВР поддержали предложение создать на базе бывшего Госкомзема Государственный комитет земельной политики, передав в его ведение Государственную службу геодезии, картографии и кадастра и подчиненные ей предприятия, учреждения, организации, а также Государственный технологический центр охраны плодородия почв и Украинский институт сельскохозяйственных аэрофотогеодезических исследований.
Предоставить земельному институту еще более высокий статус потребовали «разноцветные» Иван Кириленко, Виктор Слаута, Евгений Сигал и Василий Сильченко. Их идея: из «квартета» (Госкомзема, Гослесхоза, Госинспекции по контролю за использованием и охраной земель и Государственной службы геодезии, картографии и кадастра) создать «солиста» — Министерство по вопросам земельных отношений. «Назрела необходимость, — пишут они, — определиться со сбалансированными подходами к использованию прежде всего земель сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, земель лесного, водного фондов, земель оздоровительного, природоохранного и рекреационного назначения». Я бы уточнил: перезрела...
Законодательно закрепив существование земель государственной и коммунальной собственности, создав сектор частных землевладельцев, Украина тем самым включила в экономический оборот фактически все земли, имеющие свои особенности и высокую ценность. Разумеется, это требует наработки качественно новой товарно-денежной политики, защиты.
Еще один штрих к нашему земельному макияжу. Какие требования выдвигает ЕС при вхождении в него стран Восточной Европы? Наличие крупномасштабного актуализированного картографического обеспечения территорий. Что может показать Украина, кроме своей географической карты? Нам еще предстоит создать базу для введения Международной системы координат для картографических работ современными методами глобальных позиционных систем (GPS).
В контексте интеграции в Европейское сообщество Украина должна также ввести интегральную систему регистрации — как единого объекта — земельных участков и недвижимого имущества, расположенного на них. Это позволит эффективно защитить права собственности и четко сформировать недвижимое имущество как объект налогообложения и ипотеки.
По мнению законодателей, следует модернизировать систему органов государственной власти, формирующих государственную земельную политику. Нескоординированная деятельность нынешних органов в сфере земельных, лесных ресурсов, топографо-геодезистов и картографов сводит на нет системный подход. Уже в ранге вице-премьера Виктор Слаута довольно резко прокомментировал создание земельного Госагентства: «Идея с агентством — это бред. Нельзя давать более низкий статус... Какие могут быть агентства? Разве что недвижимости».
Какой же была реакция членов правительства на предложения народных депутатов? Их признали нецелесообразными. Зато в официальных ответах Кабмин уверял, что изменение названия вновь созданного агентства отнюдь не влечет за собой урезание функций. Министр охраны окружающей природной среды Василий Джарты на семи страницах убористого шрифта разогнался едва ли не на трактат о... топографо-геодезическом обеспечении страны, размышлениях Минагрополитики по поводу ситуации с землей, достижениях Госкомзема и Института землеустройства, где сконцентрирован профессиональный кадровый потенциал с высокими зарплатами, заседает ученый совет и действует электронная научно-техническая библиотека. И — ни одного веского аргумента в поддержку инициированного им же агентства земельных ресурсов.
Те, кто поверил правительственному славословию, вмиг протрезвели, прочитав в апреле Положение о Государственном агентстве земельных ресурсов Украины. Его «самостоятельность» начинается и заканчивается первым пунктом: Госземагентство является центральным органом исполнительной власти... Ну а дальше ведомство постепенно сползает к штатному подразделению Министерства охраны окружающей природной среды — департамента, управления, отдела... Почему?
Во-первых, Госземагентство в своей деятельности руководствуется «Конституцией и законами Украины, постановлениями Верховной Рады Украины и указами президента Украины, принятыми в соответствии с Конституцией и законами Украины, актами Кабинета министров Украины, приказами Минприроды...» Обратите внимание: если указами президента, то только теми, которые приняты в соответствии с Конституцией и законами, зато кабминовскими актами и тем более приказами министра — всеми без исключения.
Во-вторых, согласно положению, агентство подает министру предложения по государственной политике в сфере регулирования земельных отношений, совершенствованию земельного законодательства, проведению земельной реформы, ведению государственного земельного кадастра и т.п. Но эти функции отнюдь не корреспондируются с полномочиями Минприроды, выписанными в положении об этом ведомстве и утвержденными постановлением Кабмина № 524 от 2 ноября 2006 года. Никто за ним их не закреплял!
В-третьих, агентство без министра не может и шагу ступить в части распределения обязанностей между заместителями главы агентства, назначения руководителей структурных подразделений, создания, реорганизации, ликвидации предприятий, учреждений, организаций, издания общих актов совместно с другими органами... Только при согласовании с ним! Без росчерка министра ни один нормативно-правовой акт агентства не действует.
Хотя даже неоднозначный Закон «О Кабинете министров Украины» от 5 февраля 2007 года четко регламентирует: именно Кабмин утверждает предельную численность работников центральных органов исполнительной власти, по представлению премьер-министра назначает и освобождает их руководителей, первых заместителей и заместителей.
Интересно, а остальные институты с аналогичным статусом тоже находятся на коротком поводке? Заглянем в сравнительно свежее — от 24 января 2007 года — Положение о Государственном комитете рыбного хозяйства, деятельность которого направляется и координируется Кабмином через министра аграрной политики. Последний утверждает только структуру ведомства, а во всем другом оно не ходит перед ним на цыпочках. Госрыбхоз имеет право совместно с другими органами издавать общие нормативно-правовые акты, не согласовывая их с министром. Самостоятельно может создавать территориальные органы и структурные подразделения комитета, утверждать положения о них. К слову, глава ведомства распределяет обязанности между первым заместителем и заместителями, назначает на должность и освобождает работников центрального аппарата.
А вот Положение о Государственном агентстве по управлению государственным материальным резервом — правительственном органе государственного управления, который действует в составе Минэкономики и подчиняется ему. Здесь, как говорят, сам Бог велел руководствоваться в своей деятельности, кроме законов, актов, еще и приказами министерства. Зато в остальном структурное подразделение имеет некоторый люфт. К примеру, издавать в пределах своей компетенции нормативно-правовые акты о порядке приема, хранения и отпуска материальных ценностей, создавать и ликвидировать организации и предприятия, совместно с другими центральными и местными органами издавать общие приказы... Глава агентства, подконтрольного Минэкономики, самостоятельно распределяет обязанности между своими заместителями.
Из любопытства проштудировал «руководство к действию» центральных органов исполнительной власти со специальным статусом: государственных комитетов — статистики, по вопросам регуляторной политики и предпринимательства, финансового мониторинга, Государственной службы специальной связи и защиты информации... Ни один из документов не содержит таких странностей и «дискриминационных» норм, как Положение о Госземагентстве. Его настолько умалили, что сейчас оно преспокойно умещается в... кармане Василия Джарты, министра охраны окружающей природной среды.
Зато штат агентства не назовешь карликовым. Председатель, два первых заместителя, заместитель... Не буду детализировать, во что обошлось Игорю Яцуку, кроме знакомства с вице-премьером, не причастным к аграрным проблемам, кресло руководителя ведомства. И если Игоря Петровича с большой натяжкой можно назвать начинающим землеустроителем в общегосударственном масштабе, то его подчиненных — отнюдь. Лесотехник-технолог со знанием основ финансового менеджмента, агроном, архитектор... Ни профессиональной подготовки, ни опыта руководящей работы!
«Людьми с улицы» назвал с трибуны Верховной Рады Александр Ткаченко нынешнее руководство агентства. И такие кадры, уверяет Минприроды, готовы кардинально исправить положение в сфере земельных отношений...
К сожалению, в новом ведомстве не нашлось ни одной вакансии для руководителей из бывшего Госкомзема. Преемственность прервалась... И знаете, как отомстили обделенные? Подготовили для президента перечень «блох» в принятом с таким трудом Законе «О Государственном земельном кадастре».
Во-первых, президент считает недопустимым существование двух практически тождественных баз данных — Государственного реестра прав на недвижимое имущество и их ограничений и Государственного земельного кадастра. Подобный дуализм лишь усложнит реализацию гражданами, юридическими лицами конституционных прав собственности на землю и прав на пользование земельными участками.
Во-вторых, является ошибкой и «двойное» ведение земельно-кадастровой документации (поземельной книги, книги записей регистрации государственных актов и договоров аренды земли, очередного кадастрового плана и дополнительных сведений) как центральным органом исполнительной власти, так и органами местного самоуправления.
Виктор Ющенко, учитывая эти и прочие недостатки, предложил парламенту отклонить Закон «О Государственном земельном кадастре». Если учесть неопределенность с Законом «О рынке земель», то мораторий на куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения может продолжаться неопределенно долго.
Кто и как будет реализовывать земельную политику? В свое время Анатолий Даниленко назначил председателем Киевского областного управления земельных ресурсов... учителя физкультуры. В период руководства последнего в Обуховской и Яготинской районных земельных службах сожгли первичные материалы. Сейчас есть угроза превращения в пепелище всей страны. И тогда первым лицам государства придется развеивать по ветру прах земельной реформы.