По замыслу создателей, Государственная земельная инспекция должна была выглядеть органом устрашения. Даже название ей придумали грозное — земельная милиция. С соответствующей экипировкой: формой и пистолетом на боку. Но, самое главное, инспекторам предоставлялись неограниченные права по отношению к нарушителям землепользования. Такой ли в действительности является сегодня Государственная инспекция по контролю за использованием и охраной земель (Госземинспекция)?
Кобуру ее работникам не выдали, униформу за неимением средств не пошили, главный земельный «надзиратель» даже компьютером не разжился... Но от этого боеспособность контролирующей службы не cнизилась. О том, что Госземинспекция стала руководителям поперек горла, свидетельствуют и 16 приказов за последние три года по поводу реорганизации и ликвидации ее территориальных органов. Очередное «переформатирование» коснется непосредственно центрального аппарата: его планируют «разжаловать» до... департамента в составе Госкомзема. Иными словами, окончательно превратить правительственный орган государственного управления в «карманный».
А кому, скажите, приятно, когда земельный инспектор Ивано-Франковской области «вывернул кожух» в деле со знаменитой горнолыжной базой «Буковель»? Его уговаривали: ты на кого замахиваешься? Это же любимое место отдыха нашего президента! А он невозмутимо доказывал тамошней власти вместе с землеустроителями, которые дали изрядного маху: как же можно было планировать и строить многолюдное место отдыха, если не установлены в натуре границы села? А если бы они были определены, то невооруженным глазом было бы видно, что «Буковель» — за пределами вашей территорией. А коль так, то решение по горнолыжной базе должны были принимать не вы, а облгосадминистрация с облсоветом. Явное превышение полномочий, что и привело к земельной вакханалии...
Ко всему прочему, направил собранные материалы в прокуратуру. После этого Госкомзем даже поцапался с Госземинспекцией: как вы могли подвести нас, своих коллег?! Но больше всего досталось честному и порядочному иванофранковцу: теперь у него не жизнь, а «вырванные годы»...
За каждым инспекторским предписанием — уговоры, мольбы, обиды и даже откровенные угрозы. Такие, что рука невольно тянется к несуществующей кобуре... В течение 2003—2005 годов провели 279 тыс. проверок на предмет соблюдения требований земельного законодательства, в ходе которых запротоколировали свыше 175 тыс. нарушений (в 2003-м — 50,3 тыс., 2004-м — 64,9 и 2005-м —
60,3 тыс.). Но эти цифры свидетельствуют не столько о возрастающем количестве злоумышленников, сколько об активизации инспекционных органов в деле их выявления. Ведь большинство просчетов допустили 10—15 лет назад, в начале земельной реформы, когда осуществлялось разгосударствление колхозных и совхозных угодий, формировались земли запаса и резерва, проводилось паевание.
Нарушения земельного законодательства путем принятия неправомерных решений допускали территориальные органы земельных ресурсов, местного самоуправления и государственные администрации. Вот тогда и нужно было параллельно с другими «земельными» органами создавать одноименную инспекцию. Это, считаю, было первой ошибкой власти.
Спохватились только в конце 2002 года. Сперва 19 августа вышел указ президента «О совершенствовании системы государственного управления земельными ресурсами и контроля за их использованием и охраной».
А 25 декабря — постановление правительства «О создании Государственной инспекции по контролю за использованием и охраной земель». В соответствии с положением, Госземинспекцию «повысили» до правительственного органа государственного управления, действующего в составе Госкомзема и ему подчиненного.
А это уже вторая ошибка. Поскольку о какой независимости инспектора может идти речь, если он «выносит сор» из избы, где квартирует вместе с коллегами-землеустроителями, которые, собственно, и «сорят». Вместо самостоятельной землеинспекционной службы Украина получила наполовину ручной орган с разветвленными управлениями по организации инспекторской деятельности в составе областных главных управлений земельных ресурсов. И лихо получилось: начальник управления, регулирующий и координирующий земельную политику в области, в одном лице еще и... главный инспектор. И проверяет, в сущности, самого себя. А вся инспекция — под ним, послушно выполняет начальственные указания: этого трогай, а этого — не сметь!
Чтобы полностью сделать подчиненных безрукими, Госкомзем втихомолку изъял из положения об областных инспекциях пункт о том, что земельные инспекторы контролируют проведение экспертизы землеустроительной документации. Специалистов сознательно устранили от первой ступени контроля, поскольку половину нарушений, за исключением самовольного захвата земель, можно предотвратить еще на стадии разработки землеустроительных документов. Победила чиновничья солидарность: зачем порождать самим себе могильщика?
Правда, в 2003 году в четырех регионах — АР Крым, Житомирской области, Киеве и Севастополе — в качестве эксперимента создали независимые территориальные земельные инспекции. Но в самостоятельность они поигрались недолго — всего год. Третья ошибка заключается в том, что вместо того, чтобы распространить территориальные земельные инспекционные органы по всей Украине (а именно это предусматривалось постановлением Кабмина!), их уничтожили в зародыше. Вопреки принятым в июне 2003 года законам «О государственном контроле за использованием и охраной земель» и «Об охране земель», еще раз подтвердившим: государственный контроль за использованием и охраной земель в системе центрального органа исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов осуществляет Государственная инспекция по контролю за использованием и охраной земель и ее территориальные органы.
3 декабря 2003 года Госкомзем издал приказ №302, пункт 1 которого обязал реорганизовать территориальные органы Госземинспекции и ввести их в состав Рескомзема АР Крым, областных, Киевского и Севастопольского главных управлений земельных ресурсов как структурные подразделения. Правда, Генеральная прокуратура признала, что этот приказ уничтожает единую систему органов Госземинспекции. Вердикт заставил Госкомзем отменить незаконный плод своей фантазии. Но сделали это для отвода глаз. Поскольку позже, в августе и декабре 2004 года, территориальные органы в Житомирской области и г. Севастополе все-таки реорганизовали. А в апреле 2005-го печальная судьба постигла и два последних — в АР Крым и г. Киеве.
Чего добивались ликвидаторы? Думаю, что, уничтожая территориальные органы, действовавшие как юридические лица, руководство Госкомзема лишало земельных инспекторов правовых оснований для осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель. Поэтому упомянутые функции полностью ложились на центральный аппарат Госземинспекции, то есть на 31 государственного инспектора. Тогда как их общая численность составляет 1113 человек... Понятно, что из Киева не наездишься на проверки в глубинку. Таким образом, работу Госземинспекции на земельном пространстве Украины сознательно тормозили и локализовали, тем самым развязывая руки земельным дельцам.
К чести Николая Сидоренко, нового председателя Госкомзема, одним из первых его шагов стало создание и регистрация как юридических лиц территориальных органов Госземинспекции (управление по контролю за использованием и охраной земель) во всех областях, Киеве и Севастополе. Однако с приходом Николая Яковлевича начались и другие метаморфозы. У меня, к примеру, язык бы не повернулся, находясь в должности без году неделя, обвинять с трибуны Верховной Рады Госземинспекцию в слабодушии перед коррупцией, взяточничеством и чиновничьим произволом.
Если уж и говорить о коррупции, то, скорее всего, дверь ей открывает... финансирование. Согласно утвержденному Госкомземом распределению средств на содержание Госземинспекции и ее территориальных органов в нынешнем году, расходы на командировки, оплату услуг связи, приобретение канцелярских товаров профинансированы всего лишь на... 1,8%. А на пальцах это выглядит так. Земельный инспектор (один на район!) добирается до места проверки на перекладных: попутках, маршрутках... Расстояние только в одну сторону — 30—60 километров. Добрался, отдышался, а писать не на чем: кто же ему без денег изготовит бланки актов, протоколов, предписаний? Как и продлит аренду служебного помещения... Я уж не говорю о компьютере. Хотя в некоторых областных управлениях земельных ресурсов ими не обеспечены разве что техработницы.
Для того чтобы земинспекционная служба страны не бедствовала в течение года, необходимо 10 млн. гривен. Много это или мало? Достаточно продать на аукционе четыре-пять гектаров земли под Киевом. А в столице — и того меньше. Тем более что, по результатам проверки Госземинспекции, из-за земельных нарушений столичная власть потеряла свыше 5 млрд. гривен, которые могли бы пополнить городской бюджет.
А президент хочет, чтобы новосозданная комиссия по отработке и комплексному решению вопросов реализации государственной политики в сфере рационального использования и охраны земель, возглавляемая Анатолием Кинахом, ежеквартально предоставляла ему исчерпывающую информацию о состоянии и результатах реализации мероприятий по выявлению и устранению нарушений земельного законодательства. Да при таком богатстве правильнее говорить об угрозе исчезновения органов Госземинспекции! А кроме них, этой информацией никто не владеет.
Что же касается слабодушия земинспекции, то руководству Госкомзема не мешало бы укреплять ее законодательно. Специалисты уже не раз говорили о том, что необходимо повысить в пять—десять раз размеры штрафов за нарушение требований земельного законодательства, ввести уголовную ответственность за самовольный захват земельного участка, предоставить право ограничивать, временно запрещать (приостанавливать) в установленном порядке деятельность предприятий, учреждений, организаций и объектов всех форм собственности, если они нарушают нормы, правила и нормативы использования и охраны земель... Но подобное пока видим лишь в полусырых проектах.
Знаете, насколько тернист путь иска в суд против меня за то, что я самовольно захватил землю под дачу? А сколько будет тянуться рассмотрение дела? Месяцы! Почему? Инспекционные органы Госкомзема не имеют права самостоятельно обращаться в суд, а действуют через «буфер» — прокуратуру.
Это — одна из причин волокиты. Вторая: если бы даже Госземинспекция напрямую обращалась в суд, то ей бы пришлось платить государственную пошлину. Понятно, что при мизерном финансировании собранный компромат подолгу оставался бы без движения. Пыталось ли руководство Госкомзема ради повышения эффективности работы своего подразделения устранить эти искусственные барьеры и, наконец, определиться со статусом Госземинспекции?
Немало министерств и ведомств — Минприроды, Минагрополитики — спят и видят земельную инспекцию своим структурным подразделением. Дело в том, что сейчас государственный контроль за использованием и охраной земель, кроме Госземинспекции, осуществляют Государственная экологическая инспекция (контроль за соблюдением законодательства об охране земель), Государственный комитет Украины по водному хозяйству (контроль за использованием земель водного фонда) и Государственный технологический центр охраны плодородия почв Минагрополитики (мониторинг за охраной плодородия почв). Сплошной дубляж!
Прибавьте к этому перечню местные государственные администрации и органы местного самоуправления, которые, в соответствии с законами «О местных государственных администрациях», «О местном самоуправлении в Украине», Земельным кодексом, тоже наделены «земельными» полномочиями. И «рулят». Но законно ли? Сельские и поселковые советы могут осуществлять контроль только на землях коммунальной собственности. Однако поскольку до сих пор не проведено их размежевание с государственными землями, то и сельсоветы, в сущности, остаются безземельными и бесправными. Так же, как и госадминистрации, для которых законодательно не выписан собственно порядок осуществления контроля, не определен перечень лиц, ответственных за эту работу, их полномочия и обязанности.
Министерство аграрной политики, со своей стороны, подготовило проект постановления Кабинета министров «О создании Государственной службы охраны плодородия почв и ее территориальных органов». Ведомство предлагает рекрутировать 600 работников Госземинспекции в ряды «своей» службы. Хочу спросить: почему не за счет численности штата МинАП? Тем более что в его составе функционирует Государственный технологический центр охраны плодородия почв с региональными отделениями...
В указанном постановлении «сельские» вожди горой стоят за то, чтобы новосозданная служба могла осуществлять государственный контроль за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения. И снова хуторянская законодательная непросвещенность: это требование противоречит Закону «О государственном контроле за использованием и охраной земель». Часть 3 статьи 9 четко определяет: Государственная служба охраны плодородия почв осуществляет мониторинг почв, а не государственный контроль за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения. Ну, захотелось аграрным чиновникам узурпировать земельную власть, да и то неумело изложили свои запросы. А если мы наплодим таких служб по каждой категории земель? Это, считай, еще с десяток ведомств.
Если затея МинАП кажется фантасмагорической, то Министерство охраны окружающей природной среды едва не перетащило Госземинспекцию под свое крылышко. Разрешение на это дал президент в указе от 21 ноября 2005 года «О решении Совета национальной безопасности и обороны Украины от 29 июня 2005 года «О состоянии соблюдения требований законодательства и мерах по повышению эффективности государственной политики в сфере регулирования земельных отношений, использования и охраны земель». В соответствии с ним, Кабмин должен был в течение месяца рассмотреть вопрос о подчинении Госземинспекции Минприроды.
Не знаю, чем руководствовались президентские советники и исполнители, но если Украина думает о евроинтеграции, то и законодательство следует привести в соответствие с общеевропейскими требованиями.
Там экологические инспекции осуществляют контроль за обращением отходов, охраной и использованием атмосферного воздуха, подземных и поверхностных вод, состоянием радиационной безопасности. Кроме этого, в подчинении Минприроды находятся территории объектов природно-заповедного фонда. И какие бы аргументы мне ни приводили, не может ведомство, управляющее этими территориями, объективно осуществлять контроль за рациональным использованием земель природно-заповедного фонда. Поскольку это — внутренний конфликт интересов.
Тем более что сейчас государственные инспекторы по охране окружающей природной среды имеют право привлекать к административной ответственности нарушителей земельного законодательства по тем же статьям, что и инспекционные органы Госкомзема. Следовательно, имеют право, но реализуют ли его? В 2004 году Минприроды наказало 2887 нарушителей земельного законодательства, тогда как Госземинспекция — 46312, то есть в 16 раз больше. Так разумно ли «раздувать» и без этого широкий перечень полномочий Минприроды, заранее зная о конечном результате спаривания ежа с ужом?
От всех этих посягательств руководство Госкомзема отбивается руками и ногами. Более того, представило премьер-министру собственную модель трансформации Госземинспекции.
Какие же аргументы при этом использовал главный земельный чиновник страны Николай Сидоренко? Цитирую: «Вместе с тем на сегодняшний день выполнение Госземинспекцией и ее территориальными органами в полном объеме задач по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель и принятию мер для устранения выявленных нарушений сдерживается из-за некоторого самоустранения центрального аппарата инспекции от выполнения возложенных на них задач. Причиной этого, по нашему мнению, являются необоснованно предоставленные полномочия (?) Госземинспекции самостоятельно определять свои полномочия и действовать без надлежащего контроля со стороны центрального органа исполнительной власти. Несмотря на то, что в соответствии с законодательством Украины председатель Госкомзема является одновременно главным государственным инспектором Украины по использованию и охране земель, ему достаточно сложно реально выполнять свои полномочия в полном объеме при таком статусе инспекции».
Что же предлагает руководитель ведомства, в чьем подчинении находится Госземинспекция, которая вместе с тем недосягаема для него? «Для усиления работы инспекции представляется необходимым приблизить принятие и выполнение решений непосредственно к центральным органам исполнительной власти. С целью решения указанного вопроса Госкомземом разработан проект постановления Кабинета министров Украины «О реорганизации Государственной инспекции Украины по контролю за использованием и охраной земель», которым предусмотрено на базе Госземинспекции образовать Департамент в составе Госкомзема без создания отдельного юридического лица, при этом оставив в статусе юридических лиц ее территориальные органы...»
Что и говорить, «прогрессивная модель»! Вот только чем она отличается от скомпрометированной недавней квазиструктуры, когда земельная инспекция находилась в составе областных главных управлений земельных ресурсов?
Предполагаю, что между двумя руководителями — Госкомзема и Госземинспекции — не сложились отношения. Например, биоритмы у них разные или еще какие-то параметры не совпадают. Но если уж председатель Госкомзема вознамерился «омолодить кровь», то логично на руководителя Госземинспекции (на государственную службу!) было бы предлагать отнюдь не... 62-летнего пенсионера, бывшего депутата.
Давайте думать не по-украински, а по-государственному. Умерим узкоотраслевые аппетиты, перестанем разрывать на куски земельную инспекцию и растаскивать остатки по ведомственным норам. Не будем клонировать земельных царьков! Их и так уже развелось немало. Оставленные ими проблемы нам придется исправлять годами. Кто именем закона, государства будет системно устранять негативные последствия, стоять на страже рационального, цивилизованного использования земель всех категорий? Повторяю, всех категорий (и всех форм собственности), а не только сельскохозяйственного назначения, рекреационных земель, природно-заповедного или историко-культурного фондов.
Конечно, Госземинспекция. Поэтому целесообразно упражняться не в ее пигмеизации, а, наоборот, в укреплении. А то и, учитывая важность земельных проблем для экономической безопасности Украины, предоставить ей специальный статус, выделить из состава Госкомзема и сделать подотчетной и подконтрольной исключительно Кабинету министров. Хуже не будет...
А чтобы убедиться в том, что Госземинспекция все-таки «ловит мышей», предлагаю своеобразный экзамен. Объект под боком — село Бузовая Киево-Святошинского района. Несколько столичных группировок открыто и цинично развернули деятельность по перекупке земельных долей (паев) у их владельцев из КСП «Бузовское». Заезжие коммивояжеры положили глаз на тамошние земли не из-за их плодородия, а в связи с выгодным расположением, поскольку раскинулись они вдоль оживленной транспортной артерии — автотрассы Киев—Львов. Учитывая близость к столице, на них можно развернуть бизнес, например, торговый или по организации грузоперевозок. Но для этого нужно изменить целевое назначение товарных сельскохозяйственных угодий и перевести их в категорию земель транспорта или промышленности, что априори противозаконно.
Осведомленные люди говорят, что такой кульбит с пашней ловкачи уже выполняли. Даже без участия ее владельцев. Не меньшая интрига кроется и в самом процессе выдачи государственных актов на право собственности на землю. Пакеты госактов без накладной, минуя отдел земельных ресурсов, при посредничестве посторонних лиц, оказывались в государственном земельном кадастре. А потом, без доверенностей их настоящих владельцев и надлежащей регистрации в органах государственного земельного кадастра, на руках... у покупателей. Дело дошло до откровенного давления на крестьян. Конкурирующие столичные структуры возят бузовчан в автобусах, в сопровождении иномарок, «получать» государственные акты, а потом — к нотариусу.
Земля уходит из-под ног бузовских крестьян. Говорят, по «доброй воле» на то высоких столичных чиновников. Вот пусть сейчас и докажет Госземинспекция, что она не «карманная»!