Когда речь заходит о сельском хозяйстве Украины, его потенциале, проблемах, путях их решения, невольно подспудно возникают вопросы. Почему так плохо живут наши селяне? Почему на богатейших в мире землях они имеют мизерные зарплаты, немного превышающие американский доллар в день (что по классификации ООН является показателем нищенского существования), и то не деньгами, а в основном продукцией? Почему продуктивность и эффективность украинского сельского хозяйства — одни из самых низких в мире? И это все при том, что государство объявило сельское хозяйство приоритетной отраслью экономики, в его поддержку принято ряд законов, указов Президента Украины, постановлений Кабинета министров. А сколько говорилось о необходимости отдать долги селу…
Многие наши политики, да и экономисты, во всех бедах винят проводимую аграрную реформу, кое-кто видит во всем происки конкурентов из других стран, а отдельные деятели зовут назад, в «светлое» прошлое. И все-таки, где корень зла? Соответствует ли проводимая государством аграрная политика существующему положению дел на селе, роли и месту сельского хозяйства Украины в международном разделении труда? Попытаемся хотя бы очертить возможные ответы на поставленные вопросы.
Аграрные иллюзии
Прежде всего следует отметить, что существующие в сельском хозяйстве Украины проблемы не являются исключительно результатом его реформирования. Причины этих проблем лежат значительно глубже — в коллективизации и командно-административной системе экономики, просуществовавшей в стране свыше 70 лет. В коллективизации — потому что она была искусственной приостановкой эволюционного развития форм хозяйствования на селе, результатом которого должны были бы стать возникновение крепкого хозяина на частной земле, широкое и глубокое кооперирование всех сфер сельскохозяйственной деятельности, материально-технического обеспечения, сбыта и переработки продукции, страхования, кредитования и пр. Именно по такому сценарию развивалось сельское хозяйство Европы и Америки. В командно-административной системе — потому что колхозы создавались как ее фундамент. Они никогда не рассматривались властью как коммерческие предприятия, а были фактически резервацией, донором промышленности, формой и способом существования определенной группы людей на определенной территории.
Этим и объясняются некоторые иллюзии, в которых пребывает часть украинского общества. Одна из таких иллюзий состоит в утверждении, что в условиях социалистической плановой системы наше сельское хозяйство было продуктивным и эффективным. Расчеты показывают, что в действительности оно никогда не было таковым. Учитывая, что существовала закрытая экономика, где цены на ресурсы и произведенную продукцию были плановыми и не соотносились с мировыми, прибыль также была плановой и искусственной. Так, например, цена 1 л дизельного топлива в 1980-х годах составляла 7 коп., а цена центнера озимой пшеницы — 7 руб., тогда как мировые цены на эти виды продукции отличались на 200%. И только в 1990-х мы почувствовали эти цены и это соотношение.
Другое заблуждение состоит в уверенности, что сельское хозяйство есть и должно быть ведущей отраслью украинской экономики. Это утверждение было справедливым для XVIII—XIX столетий, а не для ХХI века. Если ориентироваться на этот тезис, то Украина обречена на постоянное отставание от развитых стран. Ведь их опыт свидетельствует, что роль и место сельского хозяйства в экономике по мере ее развития постоянно снижается, уступая место сначала промышленности, затем наукоемким технологиям и производствам, а сегодня — уже информационным системам и технологиям. По такому сценарию должна развиваться и Украина, если мы не хотим отстать навсегда.
Для того чтобы преодолеть или хотя бы существенно сократить 30-кратное отставание от Европейского Союза по уровню национального дохода на душу населения, Украине нужно развивать такие отрасли, как космическая, авиационная, судостроительная, информационные технологии, медицина, образование и прочие перспективные направления. За счет сельского хозяйства нам никогда не удастся это сделать. Более того, отвлечение ограниченных государственных ресурсов на развитие аграрного сектора еще больше увеличит наше отставание от развитых стран.
В отдельную проблему следует выделить уровень профессиональной подготовки украинских управленцев и экономистов в аграрной сфере, не вина, а беда коих состоит в том, что образование и опыт они получили в условиях плановой экономики. Часто им довольно сложно понять происходящие в экономике процессы и выработать рекомендации для преодоления проблем с учетом реалий рыночной экономики и мирового опыта. В большинстве случаев такие управленцы либо «изобретают велосипед», либо пытаются применить методы плановой экономики к рыночным условиям. В результате проблемы лишь усугубляются, тогда как время упущено.
Ярким примером может служить ситуация на рынках зерна и хлебопродуктов в 2003 году. Во-первых, государство не использовало возможностей по созданию запасов дешевого зерна из обильного урожая 2002 года — на эти цели попросту не были выделены деньги из бюджета. Во-вторых, неурожай, особенно озимой пшеницы, можно было спрогнозировать еще в начале 2003 года. Но вместо использования рыночных инструментов, призванных как можно раньше стимулировать импорт зерна в Украину по максимально низким ценам, правительство начало заниматься столь близким сердцу администрированием: искать виновных, снимать с работы чиновников республиканского и областного уровней, возбуждать уголовные дела, устанавливать максимальные уровни цен на зерно, муку, хлеб, определять предельную рентабельность производства…
Как следствие такой политики, были получены результаты, совершенно противоположные заявленным целям. Фактические цены на импортированную в Украину пшеницу оказались значительно выше тех, которые были весной и даже летом 2003 года, так как основная ее масса завозилась осенью; цены на хлеб удержать не удалось, однако вследствие такой попытки ряд мелких хлебопекарен обанкротились и покинули рынок. В результате у инвесторов возникли значительные сомнения — а стоит ли идти на дальнейшие вложения в сельскохозяйственную и перерабатывающую отрасли страны?
В целом вывод из сложившейся ситуации может быть следующим. Государство должно всячески стимулировать развитие конкурентных рынков как наилучшего механизма, обеспечивающего надлежащий (общественно необходимый) уровень цен как для производителей, так и потребителей продуктов питания. Это позволит сельхозпроизводителям и переработчикам получать рыночную цену за свою продукцию, на снижение которой будут оказывать минимальное влияние очень дорогие в Украине маркетинговые услуги. А потребители продуктов питания получат выгоду в виде снижения цен на товары вследствие той же конкуренции. При этом государство должно стимулировать именно спрос на продукты питания посредством адресной финансовой поддержки малообеспеченного населения (приблизительно 9 млн. чел. имеет среднедушевой доход ниже 1 долл. США в день).
Другим примером, характеризующим квалификацию наших аграрных экономистов, является дискуссия вокруг проблемы «диспаритета цен» на продукцию сельского хозяйства и других отраслей экономики. На Западе давно уже пришли к выводу о бесплодности подобных дебатов и некорректности самой постановки этого вопроса. Объясняется это тем, что относительные цены на товары постоянно изменяются во времени в соответствии с технологическим прогрессом и существованием основной дилеммы экономики, состоящей в противоречии между ограниченными ресурсами и неограниченными потребностями общества. В рыночной экономике изменение соотношения цен — это сигнал, указывающий на снижение эффективности производства определенного товара или изменение преференций потребителей. В ответ на этот сигнал производители и потребители адаптируют свое экономическое поведение, изменяя объемы производства и потребления товаров, которые стали дороже или дешевле. Таким образом, ресурсы перераспределяются между секторами экономики в пользу более эффективных отраслей. Конечно же, процесс перераспределения ресурсов очень болезненный, ибо он связан с социальными проблемами, безработицей, необходимостью переквалификации для значительной части работников и, по-видимому, является наибольшим вызовом, с которым сталкивается рыночная экономика.
Если ставить задачу обеспечения паритета цен, то нужно запретить научно-технический прогресс, что невозможно сделать. Вследствие ряда объективных причин, цены на сельскохозяйственную продукцию в долгосрочном периоде имеют тенденцию к снижению.
Можно выделить три основные причины этого явления. Во-первых, спрос на большинство видов сельскохозяйственной продукции и продовольствия неэластичен. Рост доходов населения значительно опережает рост спроса на продукты питания, тем самым снижая цены на них. Например, при росте доходов граждан на 10% спрос на продукты питания возрастает на 2—5%, а по некоторым продуктам он даже падает (хлеб и хлебопродукты, сахар, яйца). Здесь речь идет об общей тенденции. Конечно, в бедных и развивающихся странах, где значительная часть населения недоедает, сначала должен быть достигнут определенный уровень потребления продуктов, после которого люди начинают использовать свои возрастающие доходы на другие цели: покупку товаров долгосрочного пользования, укрепление здоровья, развлечения.
Во-вторых, технический прогресс приводит к значительному повышению продуктивности в сельском хозяйстве и, как следствие, перепроизводству сельхозпродукции. Это вызывает превышение предложения над спросом и приводит к снижению цен. Чтобы смягчить действие данного фактора, во многих странах применяется квотирование производства сельскохозяйственной продукции.
В-третьих, вследствие высокой эластичности спроса на продукцию промышленности, цены на нее имеют тенденцию к повышению и в условиях ограниченности доходов потребителей также будут давить на цены продуктов питания.
Под влиянием этих факторов, а также в значительной степени политических резонов развитые страны выделяют огромные суммы на поддержку своего сельского хозяйства. Так, в 2000 году такая поддержка в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) составила 327 млрд. долл., или 34% общих доходов фермеров. Уровень поддержки колеблется от 1% в Новой Зеландии, 6% в Аргентине, до 60—80% в Норвегии, Японии и Швейцарии. Но, несмотря на это, роль и место сельского хозяйства в экономике с каждым годом уменьшается. Если в 1986—1988 гг. доля сельского хозяйства в странах ОЭСР составляла 2,8%, а доля занятых — 8,9%, то в 2000 году эти показатели уже составляли, соответственно, 2,1 и 7,8%. По сравнению с 1960 годом в США они снизились с 4 и 9% до 1,7 и 2,7%, а в ЕС — с 9 и 21% до 1,7 и 4,3% соответственно.
Кроме того, в США 83% доходов фермеров получены не от сельскохозяйственной деятельности, в Канаде — 68, Франции — 36, Германии — 70 и Японии — 84%. Такова общемировая тенденция.
В Украине же доля сельского хозяйства в ВВП составляет 13%, а занятых — 24%. Об уровне их доходов уже говорилось выше. Поэтому именно сокращение численности занятых в аграрном производстве за счет повышения производительности труда работающих является значительным источником повышения их доходов. Да, у нас совершенно иные исходные экономические условия, нежели в Норвегии, Японии или Швейцарии, другие возможности поддержки аграрного производства. Примером для Украины в этой сфере могут служить скорее Новая Зеландия или Аргентина.
Известная истина гласит, что не бывает бесплатных обедов. Если обед кому-то и достался «за так», то все равно за него кто-то заплатил. Аналогичным образом обстоят дела и с поддержкой сельского хозяйства. Так, в странах ОЭСР 68% поддержки сельского хозяйства оплачивают потребители этой продукции и 32% — налогоплательщики. Таким образом, потребители вынуждены платить за продукты питания намного больше, по значительно более высоким по сравнению с мировыми внутренним ценам. Могут ли позволить себе это граждане развивающихся стран? Ответ очевиден. Поэтому при выработке национальной аграрной политики все эти факторы и тенденции должны учитываться.
Наряду с проблемой паритета цен муссируется также идея обеспечения равной нормы прибыли для всех отраслей экономики. Абсурдность этой затеи более чем очевидна. Однако она продолжает будоражить умы наших академиков от аграрной науки с завидным постоянством.
С какой целью реформируемся?
Необоснованно было бы во всех бедах села винить осуществление аграрной реформы. Скорее следует говорить, что затягивание аграрных преобразований во времени в значительной степени стало причиной многих проблем. Спад производства сельскохозяйственной продукции наблюдался во всех бывших социалистических странах в период их трансформации от плановой экономики к рынку. Однако в Украине этот спад был самым длительным и самым значительным. По данным Всемирного банка, к 1999 году вследствие проводимых реформ индекс либерализации экономики в Венгрии, Чехии, Польше составлял 3,5—3,7, тогда как в Украине только 2,4, а индекс индивидуализации в сельском хозяйстве (показывает изменение доли частного землевладения) — соответственно 25—50 и 14.
1990-е годы характеризовались отсутствием изменений в структуре аграрного производства, а вмешательство государства в материально-техническое обеспечение и сбыт продукции аграрных предприятий оставалось доминирующим. И только после известного указа Президента Украины об ускорении аграрной реформы от 3 декабря 1999 года началась реальная реструктуризация коллективных сельскохозяйственных предприятий, приватизация земли, паевание имущества и изменения в аграрной политике государства. Правительство объявило об отмене государственного заказа на продукцию сельского хозяйства и о неучастии в материально-техническом снабжении аграрных предприятий, а также об отказе от контроля и создания барьеров на пути экспорта продукции.
Таким образом, за последние десять лет сельское хозяйство Украины пережило довольно сложные времена. Этот период можно назвать шоком, аналогичным имевшему место 70 лет назад, в 1929—1932 гг. В обоих случаях произошло значительное сокращение объемов производства сельскохозяйственной продукции и поголовья скота (более чем в два раза), а также обнищание селян.
Один из парадоксов реформирования коллективных сельскохозяйственных предприятий (КСП) состоял в его поспешности и сжатых сроках, с одной стороны, и значительном затягивании и потере времени с проведением аграрной реформы — с другой. Ведь при более активной работе хотя бы с середины 90-х годов, когда уже были формализованы основы проведения земельной реформы, паевания имущества и реорганизации КСП, сельское хозяйство не оказалось бы в том плачевном состоянии, в котором оно находится сегодня. Доказательством этому служит пример бывших социалистических стран Центральной и Восточной Европы, сельское хозяйство которых значительно раньше вышло из кризиса и с намного меньшими потерями.
Другим парадоксом аграрной реформы и развития сельского хозяйства вообще является неопределенность целей и стратегии. Чего мы в конечном итоге жаждем добиться? Приватизации земли? Создания частного сектора в сельском хозяйстве? Повышения эффективности отрасли? Увеличения ее доли в формировании ВВП и государственного бюджета страны? Увеличения экспортных возможностей отрасли и конкурентоспособности ее продукции? Повышения уровня благосостояния селян? Возрождения и развития села?
Все эти финишные пункты являются важными, но должна быть четкая стратегическая ориентация реформы именно на конечную цель, а она не была сформулирована ни на начальной стадии реформы, ни по сей день. Это означает, что в государстве нет и стратегии развития аграрной сферы в целом. Поэтому неотложная задача законодательной и исполнительной ветвей власти — восполнить сей пробел.
Одна из причин такого стратегического просчета — слабая координация работы между ключевыми субъектами выработки аграрной политики в стране: Президентом, Верховной Радой, Кабинетом министров и Министерством аграрной политики. Возникает закономерный вопрос о целесообразности существования в правительстве двух параллельных служб — службы вице-премьера по вопросам АПК и Министерства аграрной политики. Было бы логичным всю деятельность, связанную с аграрной экономикой, сосредоточить в одном министерстве, как это сделано в большинстве стран мира. При этом не следует забывать, что тенденцией развития органов управления сельским хозяйством в развитых странах является их превращение в министерства, где на первом месте стоят обеспечение безопасности продуктов питания и экология, а уже за ними идут вопросы непосредственно сельского хозяйства.
В контексте мировых интеграционных процессов
Разработка стратегии развития сельского хозяйства Украины должна соотноситься с ее евроустремлениями, а также интеграцией во Всемирную торговую организацию (ВТО). Опыт ЕС свидетельствует, что регулирование аграрных рынков и ценовая поддержка сельского хозяйства являются неэффективными и не могут служить примером для подражания. Такая поддержка не только не решает существующие в отрасли проблемы, но и часто приводит к их обострению. Сельское хозяйство нужно рассматривать как часть общей экономической системы, и его проблемы должны решаться в контексте существующих в экономике страны проблем. Прежде всего речь должна идти о стабильной макроэкономической политике, создании необходимых условий для привлечения инвестиций, развития человеческого капитала, рыночной и социальной инфраструктуры.
Следует различать аграрный бизнес и проблемы развития села. Для аграрного бизнеса, как и любой другой его разновидности, необходимы четкие, постоянные правила в виде стабильной аграрной политики и законодательства. Ему не нужны специальные льготы. Как-то один руководитель успешного аграрного предприятия на Черниговщине сказал, что существует четкая тенденция: как только в Верховной Раде начинают дебатировать и принимать законы в поддержку сельского хозяйства, можно быть абсолютно уверенным в ухудшении условий ведения аграрного бизнеса. «Лучше бы государство компенсировало мне то, что я трачу на школу, детский садик и медицинский пункт, а не стремилось поддерживать банкротов», — посетовал аграрий.
Ошибкой политики поддержки сельскохозяйственных производителей является ориентация на средние показатели их работы: среднюю урожайность сельскохозяйственных культур и продуктивность животных, средний уровень рентабельности и нормы прибыли в целом по отрасли. Такой подход можно сравнить с лечением больных, исходя из средней температуры тела пациентов по больнице — всем одни и те же микстуры независимо от диагноза. Ориентация на среднестатистическое сельскохозяйственное предприятие означает неэффективное использование средств государственного бюджета, и такая поддержка не может существенно изменить положение слабых хозяйств. А сильным она, по сути, и не нужна.
В господдержке, притом существенной, нуждается не аграрный бизнес, а село. Село как социально-экономическая структура, основа нации, источник ее культуры и духовности. Это ведь не только и не столько сельское хозяйство. Село — это и дороги, газо- и водоснабжение, канализация, связь, медицина, образование, бытовое обслуживание, малый бизнес и т.д. В большинстве своем наши селяне сегодня живут, как и тысячу лет назад (за исключением электричества), без централизованного газо- и водоснабжения, канализации, элементарных бытовых услуг, квалифицированной медицинской помощи. Все это особенно контрастирует на фоне сельской местности Европы и Северной Америки, где нет различий в условиях проживания сельских и городских жителей. Поэтому именно сюда должны направляться государственные бюджетные средства. Именно в этом смысл настоящей государственной поддержки, а не в льготах аграрному производству, оседающих в карманах бизнесменов.
Не первый год задаюсь вопросом: почему все, кто занимается сельским хозяйством, должны платить налоги в три раза меньшие, чем другие предприниматели, в том числе работающие и живущие в селе? Было бы намного целесообразнее установить одинаковые налоги для всех, но прибыль, инвестируемую в развитие аграрного производства и социальную инфраструктуру, вообще освобождать от налогообложения. Вот это действительно была бы реальная поддержка села.
Вступление Украины в ВТО будет стимулировать ускорение аграрной реформы, заставит выработать стабильную и прозрачную аграрную политику и придерживаться ее. Все это, безусловно, благоприятно скажется на привлечении иностранных и внутренних инвестиций в отрасль. Будучи членом этой организации, страна сможет улучшить перспективы сельскохозяйственного роста посредством сокращения неэффективных затрат на нерыночные мероприятия и, в частности, ценовой поддержки. Наконец появится возможность влиять на урегулирование споров и защищать себя от своеволия торговых партнеров.
Как член ВТО, Украина сможет очень существенно поддерживать свое сельское хозяйство. Поскольку правила этой организации ограничивают проведение только тех мероприятий, которые оказывают искажающее влияние на производство и торговлю. В то же время предусматривается использование рычагов поддержки сельского хозяйства, относящихся к так называемому зеленому ящику. И они не подлежат сокращению и контролю со стороны ВТО.
Существует два основных критерия принадлежности к «зеленому ящику». Во-первых, как мы уже сказали, мероприятие не должно оказывать искажающего влияния на торговлю и производство или же это влияние должно быть минимальным и не касаться ценовой поддержки производства. Во-вторых, различие в финансировании: мероприятия «зеленого ящика» реализуются через правительственные бюджетные программы, а не за счет потребителей продуктов питания.
О чем может идти речь на практике? Сообразуясь с требованиями ВТО, Украина сможет поддерживать научные исследования, в том числе связанные с изучением внешней среды, и исследовательские программы по отдельным видам продукции и продуктам питания; разрабатывать системы предупреждения болезней растений и животных; развивать общее и специальное обучение; обеспечивать передачу результатов научных исследований производителям и потребителям продуктов питания; заботиться о надлежащем уровне инспекции продуктов питания на предмет их влияния на здоровье людей и соответствия установленным стандартам. И еще многое другое, вплоть до развития инфраструктуры, строительства дорог и других коммуникаций.
Кроме этих, так называемых общих мероприятий «зеленого ящика», государство — участник ВТО может также предоставлять услуги сельскохозяйственным производителям посредством других программ (при соблюдении двух вышеупомянутых критериев). Приведу только несколько примеров. Не возбраняется в соответствии с нормами национального законодательства создавать государственные резервные фонды сельскохозяйственной продукции и продуктов питания с целью обеспечения продовольственной безопасности. Однако закупки в эти фонды — так же, как на последующем этапе реализация закупленной продукции, — должны осуществляться по рыночным ценам.
Здесь следует отметить, что продовольственная безопасность страны и продовольственная безопасность граждан —далеко не одно и то же. Последняя определяется не только физическим наличием продовольствия, но и экономической доступностью продуктов питания для граждан. То есть количество денег у людей и цены на продукты питания должны обеспечивать возможность приобретения необходимых продуктов. При этом при покупках потребители исходят из личных предпочтений, а не из научно обоснованных норм питания, о которых так любят рассуждать чиновники (кто-то предпочитает есть сало, а кто-то овощи, кто-то работает грузчиком, а кто-то целый день сидит за компьютером). Магазинные прилавки могут ломиться от продуктов питания, а человек будет недоедать, голодать — потому что у него нет денег купить эти продукты. Так что когда наши аграрии утверждают, что мы мало производим, например, мяса и поэтому его потребление на душу населения в Украине в три раза ниже, чем в странах ЕС, они упускают из виду, что дело не в производстве, а в возможности населения купить мясо. Будут у украинцев деньги и захотят они их тратить на мясо — тогда и его производство возрастет.
Вступив в ВТО, государство может оказывать поддержку населению с низким доходом путем прямых адресных выплат. Допускаются прямые выплаты (как денежные, так и натуральные) производителям сельскохозяйственной продукции на поддержание их доходов; правительственные программы страхования доходов сельскохозяйственных производителей и частичной компенсации их снижения в случае неурожайных годов или стихийных бедствий; платежи, связанные с охраной окружающей среды; выплаты хозяйствам, находящимся в регионах с неблагоприятными для аграрного производства природно-климатическими условиями. И это далеко не полный перечень мероприятий и программ бюджетной поддержки, которые практикуются в рамках ограничений ВТО относительно финансирования развития села.
Общей тенденцией развития аграрной политики в большинстве стран — участниц ВТО является смещение акцентов: от «традиционных» мер рыночной, в частности ценовой, поддержки, интервенционных закупок и разнообразных субсидий до мероприятий «зеленого ящика». Например, в 1986—1988 гг. в ЕС «традиционные меры» составляли около 91% в общем объеме поддержки сельского хозяйства, а в 2000—2002 гг. их доля сократилась до 61%. Инициированная в июне 2003 года так называемая реформа Фишлера (по поводу Общей аграрной политики ЕС) еще сильнее снижает «традиционную» поддержку сельского хозяйства. И это естественно — с учетом нынешнего вступления в Евросоюз десяти новых стран и перспективой вступления еще нескольких в недалеком будущем.
Определяя аграрную стратегию, Украина должна ориентироваться на перспективу своего вступления в ЕС. Однако к тому времени Общая аграрная политика Евросоюза наверняка будет иметь совершенно иное содержание, чем сегодня. Поэтому аграрная политика страны должна обеспечивать прежде всего высокую конкурентоспособность отечественной сельхозпродукции на внутреннем и мировых аграрных рынках, что позволит Украине занять надлежащее место в международном аграрном разделении труда. А там и до европейской житницы недалеко. Если, конечно, специализироваться на производстве наиболее эффективных в условиях страны видах продукции.