Медико-санитарные экспертизы — не единственный источник для коррупционеров. Коррупцией пронизаны не только центральная и местная власти. Но именно на кейсе главы Хмельницкого областного центра медико-социальной экспертизы Татьяны Крупы (депутат от «Слуги народа») видно, почему от смены названий, передачи функций, увольнений коррупционеров и отставок прокуроров ничего не меняется.
Глав областных МСЭК назначает облрада. И когда главой комиссии становится депутат, начинается «свій до свого по своє», вдобавок появляются истории с «прокурорами-инвалидами». Так местная власть может получить «крышу» от правоохранителей. То есть государство поручило принимать политические решения органу, который не является аполитичным.
«Голка» проследила причины, которые привели к таким опасным последствиям для страны в войне, и выяснила, что могло бы помочь.
Спрос порождает предложение
Значительная часть военнообязанных не желает идти на фронт. Самым надежным способом откосить от ВСУ рассматривалось получение «желтого» билета от врачей. Но теперь он не такой надежный. Во-первых, очень много внимания к схеме после изобличения Татьяны Крупы. Во-вторых, вполне вероятно, что сейчас из-за рисков взлетят цены. Здесь могло бы помочь экономическое бронирование, которое было бы и надежным, и законным.
Но этого недостаточно. Проблема более глубока и заключается в неэффективной организации управления на территории. Ведь с учетом размера улова на Хмельнитчине, взяточничество длилось довольно долго. Но все это время ни областная военная администрация, ни местная полиция, ни СБУ, ни прокуратура не реагировали. Не рассмотреть масштабную коррупцию — расписаться в непрофессионализме или схемах способствования уклонистам. И в обоих случаях это свидетельствует о корневом явлении — неофеодализме. Оно после старта децентрализации и ее незавершенности (деньги и полномочия пошли громадам, а госнадзор не внедрили) только укрепилось.
Такая ситуация выгодна как местной, так и региональной власти (она всегда может «порешать» с правоохранителями). Выгодна она и центральной власти, которая договаривается c местной властью, но как только нужно будет надавить на политически непослушного мэра или депутата, дернет за веревку своего силовика и главу обладминистрации. Так работает ручное госуправление, которое разрушает Украину изнутри. Просто сейчас.
Как работает система в случае с МСЭК
Неофеодализм проявляется уже в самом статусе этого института. Орган, который должен выполнять исключительно государственную функцию, утверждается и подчинен органу самоуправления. Причем влияние Министерства здравоохранения заканчивается уровнем областей, АРК, Киева и Севастополя. Но МСЭК создаются также городские, межрайонные и районные, но уже согласно нормативно-правовым актам, которые утверждаются на региональном уровне. То есть центральный уровень не имеет рычагов управления на уровнях низовых.
И это касается не только медицины. Так бронирование на предприятиях доверено областным государственным (военным) администрациям, по своему статусу имеющим двойное или даже тройное подчинение — областной раде, правительству и по факту офису президента.
Отсутствие территориального органа общей компетенции, который выполнял бы исключительно координационные функции, усиливает капсулирование власти на уровне территорий и по отраслевому принципу, что тоже соответствует признакам феодализма. Региональная элита противостоит попыткам центральной власти мониторить положение дел на местах. Это же касается министерств и ведомств, противодействующих попыткам координировать территориальные органы со стороны городских госадминистраций.
Фактор незавершенной децентрализации
Децентрализация власти частично разрушила всевластие региональных князей, но из-за ее несовершенства, отсутствия государственного административного надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления усиливает власть местных баронов в лице городских глав.
Нельзя сказать, что попытки разрушить неофеодализм в Украине вообще не делаются. Самой успешной в этом плане является модернизация бюджетной системы. От принципа «матрешки», существовавшей до принятия Бюджетного кодекса в 2001 году и предусматривающей вложение бюджетов, когда областные формировались по политическому решению Минфина, районные бюджеты и бюджеты городов областного значения — по решению областной власти, а бюджеты городов районного значения, сельские и поселковые бюджеты — районной, система эволюционировала до прямых межбюджетных отношений со всеми органами публичной власти напрямую.
Этого не скажешь о других секторах государственного управления, где практически существует вертикаль управления и подчиненности по линии центр—область—район. Причем без четкого законодательного регламентирования функций центрального, областного и районного уровней. В системе госадминистраций та же картина, иногда носящая гротескный характер, когда облгосадминистрации фактически служат почтовым ящиком для переадресации правительственных поручений на районный уровень, а райадминистрации не имеют своего, определенного законом, функционала.
Еще одно проявление неофеодализма заключается в кадровой политике, предусматривающей политический, а не профессиональный подход.
Нереформированность правоохранительной системы проявляется в круговой поруке, когда те же прокуроры оформляют инвалидность, на ее основании — пенсию, и поэтому получают и зарплату, и пенсию в размере 60% от зарплаты. Конечно, при этом они закрывают глаза на злоупотребления своих благодетелей. Также следует отметить отсутствие четкого законодательного разграничения функций правоохранительных органов на уровнях района и области, что обусловливает ручное управление по приказам сверху.
Что с этим делать
Во-первых, реформировать правоохранительную систему. Это отдельная задача для государства, чтобы правоохранительная система перестала быть одновременно крышей местных феодалов и поводком в руках центральной власти. Именно эта реформа в объединении со справедливым судом — один из столпов, который обеспечит реальную борьбу с коррупцией по горизонтали. В то время как НАБУ и САП чистят топов, иногда попадая и на местные «гнезда», как это было в Одессе или Днепре, правоохранительная система должна заработать по всей стране. Но здесь нужна политическая воля власти.
Во-вторых, внедрить государственный надзор за органами местного самоуправления и координацию деятельности территориальных органов министерств и ведомств. Проблема территориального управления может быть частично решена принятием проекта закона «О местных государственных администрациях» (№4298). Сейчас Центр экспертизы хорошего управления Совета Европы подчеркивает: «Украина — единственная европейская страна, где отсутствуют механизмы админнадзора (в частности за законностью). Цель принятия законопроекта №4298… — создание правовых предпосылок и основ для функционирования местных государственных администраций префектурного типа до внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины».
Но эта инициатива с 2021 года зависла. И в соответствии с тем, что требуют партнеры, руководители местных государственных администраций должны быть политически нейтральными (!) профессиональными чиновниками. Только так они могут надзирать за законностью действий местной власти.
Глава местной государственной администрации должен быть профессиональным государственным чиновником и надзирать за работой местной власти. А вот определить прямой функционал отдельно для областной и районных администраций — этого требования ЕС четко не артикулируют. Поэтому и появляются на нынешнем этапе «хотелки» областных чиновников оставить систему подчинения районных государственных администраций областным. И это толерирует правительственный секретариат, которому не с руки расписывать поручения отдельно для районного и областного уровней. А еще требования оставить за местными госадминистрациями отраслевые полномочия, дублирующие иногда полномочия органов местной власти, что при конкуренции норм создает правовую неопределенность, при которой побеждает не закон, а право силы.
Важно! Ведение административного надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления должно сопровождаться уменьшением, точнее, упорядочением действий целого сонма контрольных органов специальной компетенции, которые сейчас кошмарят местное самоуправление либо по указанию сверху, либо по собственной инициативе. Именно их координация со стороны МГА, прежде всего на районном уровне, будет гарантировать появление таких контролеров только на законных основаниях.
Как должен был бы решаться вопрос МСЭК в случае, если бы законопроект №4298 был утвержден в сентябре 2021 года, а не отложен из-за требования Банковой оставить в силе систему политического назначения глав МГА? В первую очередь они создавались бы только на уровне района как территориальные органы Минздрава, а лучше — подразделений Пенсионного фонда, которые должны быть подконтрольны районным государственным администрациям. Прежде всего потому, что нет того функционала МСЭК, который предопределял бы их создание как органа, непосредственно оказывающего услуги населению, на уровне области и центра. Координация их деятельности на уровне районных государственных администраций обеспечивала бы прекращение коррупционных действий в зачаточном состоянии.
Ведь законопроектом предусмотрено, что глава райгосадминистрации может напрямую обращаться к руководителю центрального органа исполнительной власти в случае, если считает незаконными действия местных назначенцев. А в случае нереагирования в установленные сроки — непосредственно обращаться в Кабинет министров. Очевидно, что такие обращения не могут оставаться незамечены общественностью, ведь все акты райгосадминистраций являются открытыми, кроме тех, которые согласно закону имеют ограниченный доступ. Обращения в центральные органы исполнительной власти по кадровым вопросам не могут относиться к последней категории.
Антикоррупционная стойкость РГА обеспечивается ротацией каждые три года, четким функционалом, определенным непосредственно в законе, и политической неангажированностью. И хотя наши западные партнеры советуют увеличить этот срок до пяти лет, скорость наращивания коррупционных связей в Украине заставляет выбирать меньший срок для ротации. Последнее уже частично реализовано, ведь главы РГА, в отличие от ОГА, не могут быть уволены с должности решением соответствующей рады из-за ненадлежащего выполнения делегированных им полномочий. Потому что у районной рады нет таких секторальных, то есть бюджетных, полномочий. Да и упомянутый законопроект предусматривает сложную систему выражения недоверия главе МГА, что на районном уровне практически не может быть реализовано.
Законопроект №4298 сейчас далек от совершенства и к нему есть замечания у Ассоциации городов Украины, перекликающиеся с замечаниями уже упомянутого Центра экспертизы хорошего управления Совета Европы. Но его надо оперативно дорабатывать и принимать. Отсутствие нового функционала МГА объективно тормозит реформирование как местного самоуправления, так и исполнительной власти, цементируя коррупцию на местах. Совершенствовать институт местных государственных администраций, приближая его к префекторальному, — долгий и тяжелый путь. Но нужно начинать.