27 февраля 2024 года украинские антикоррупционные деятели праздновали назначение нового главы Национального агентства по предотвращению коррупции (НАПК) по итогам честного и прозрачного отбора. Но по-настоящему радоваться мы сможем лишь тогда, когда увидим, как новый глава НАПК отреагирует на недостатки и проблемы в работе с изобличителями, которые достались ему в наследство от предшественников.
Чтобы критика была справедливой, стоит отметить, что в период с 2020-го по первую половину 2023 года НАПК сделало значительные положительные шаги в имплементации положений Закона Украины «О предотвращении коррупции» в сфере защиты изобличителей. Но потом что-то пошло не так.
После увольнения из Агентства нескольких лиц из Департамента предотвращения и выявления коррупции НАПК смогло сделать всего несколько существенных шагов в работе с изобличителями. Но и те настолько контроверсионны, что ставят под вопрос эффективность работы агентства. Речь идет о:
- разъяснении НАПК от 12 июня 2023 года № 2 «О правовом статусе изобличителя»;
- запуске Единого портала сообщений изобличителей.
Далее максимально лаконично о том, что именно досталось в наследство новому главе НАПК.
«Мины замедленного действия»
Наследство 1. Разъяснение НАПК от 12 июня 2023 года № 2 «О правовом статусе изобличителя».
Указанное разъяснение сужает гарантии защиты прав изобличителей, предусмотренные Законом Украины «О предотвращении коррупции». Оно не дает должного толкования института обличения, а некоторые его части просто цитируют Закон «О предотвращении коррупции» и не раскрывают его сути. К тому же разъяснение имеет недостаточно структурированную форму и само требует дополнительного разъяснения.
Его принятие уже стало причиной неоднозначного правоприменения и может вызвать формирование ошибочной судебной практики, сужение гарантий защиты изобличителей, нарушение прав. Это в свою очередь подорвет доверие общества к институту изобличения и приведет к повышению толерантности общественности к коррупции.
Наследство 2. Единый портал сообщений изобличителей.
Функционал портала неудобен и небезопасен для использования изобличителями по таким причинам:
- Вебконтент портала не отвечает лучшим практикам построения коммуникаций с изобличителем. Например, из-за отсутствия на главной странице дисклеймера, что портал является внутренним каналом для сообщений (то есть сообщение получит антикоррупционный уполномоченный внутри организации, в которой произошло возможное нарушение), у лица, делающего сообщение, может сформироваться ошибочное представление о том, что оно использует портал как регулярный канал (то есть сообщение получит внешний орган — прокуратура, Нацполиция, НАБУ и т.п.).
Сейчас информация о том, что портал является внутренним каналом, содержится только в разделе «Частые вопросы».
- Портал обязывает изобличителя квалифицировать правонарушение, о котором он сообщает. С учетом того, что большинство изобличителей не имеют юридического образования, это создает охлаждающий эффект, следствием которого становится отказ от идеи сообщить о возможном нарушении из-за риска ошибиться.
- Перед окончательной отправкой сообщения портал не дает возможности проверить заполненную форму. А после отправки изобличитель не может внести изменения в сообщение. Портал также не предусматривает возможность изменить свои персональные данные, пересмотреть или изменить сроки их хранения на сервере.
- Изобличитель не может контролировать, какому именно должностному лицу внутри организации он доверяет информацию в сообщении, ведь система автоматически определяет, кому оно будет направлено — в зависимости от того, кого изобличитель отмечает как нарушителя. Технически доступ к сообщению имеют только лица, привлеченные к рассмотрению, — изобличитель не контролирует, кто именно это будет. То есть результат сообщения зависит лишь от добропорядочности руководителя организации.
- На портале нет информации о том, какие информационные технологии использует система для обеспечения анонимности изобличителя. В частности нет информации об использовании криптографических и технических методов для обеспечения анонимности IP-адреса. Это является дополнительным фактором во время принятия решения, сообщать или не сообщать информацию через портал.
- Портал получил аттестат соответствия КСЗИ, но информации об этом вы не найдете ни на сайте НАПК, ни на самом портале. Для изобличителей это дополнительная неуверенность в защищенности информации.
- Портал лишь отчасти отвечает Руководящим принципам об обработке персональных данных в рамках процедуры сообщения о нарушении в Европейском Союзе, поскольку не предусматривает для изобличителя возможность контролировать доступ и сроки сохранения его персональных данных.
Описанные выше проблемы касаются изобличителей, но это лишь вершина айсберга. К сожалению, много проблем и у уполномоченных лиц, которые являются второй по объему группой пользователей портала.
В планах развития портала предполагается, что поэтапно к нему подключат 90 тысяч организаций — сейчас к нему подсоединены меньше 200. НАПК сидит на пороховой бочке, и пока масштабы проблемы не увеличились в сотни раз, руководство должно найти политическую волю и исправить ситуацию.
Как изменить ситуацию?
Предлагаем несколько шагов, которые должны решить часть описанных проблем.
- Отменить или внести изменения в Разъяснение НАПК от 12 июня 2023 года №2 «О правовом статусе изобличителя». Следует изменить толкование положений закона об условиях обретения прав и гарантий изобличителя. Сейчас статус изобличителя предоставляют лишь в случае, если сообщенное нарушение было внесено в Единый реестр досудебных расследований. Не надо объяснять, что такое толкование создает для человека риск не попасть под защиту статуса изобличителя в случае, если досудебное расследование решит не открывать производство.
Позиция НАПК относительно этого должна отвечать законодательству Украины («О предотвращении коррупции»), европейским директивам (Директива ЕС 2019/1937 Европейского Парламента и Совета ЕС от 23 октября 2019 года «О защите лиц, которые сообщают о нарушении законодательства Союзу») и лучшим мировым практикам защиты изобличителей. Даже если проверка не подтверждает нарушение, лицо все равно должно сохранять статус изобличителя. Получение статуса изобличителя не должно зависеть от правовой квалификации информации, а лишь от подтверждения, что лицо является реальным инсайдером.
- Оптимизировать работу портала и доступность информации. Возможность выбрать адресат сообщения, возможность предварительно просмотреть сообщение перед отправкой или внести изменения после отправки; доступная коммуникация о портале как внутреннем канале сообщений; публикация информации о мерах безопасности — решить эти и другие проблемы, описанные выше, необходимо, чтобы сделать пользование порталом легким и безопасным.
- Внести изменения в Закон Украины «О предотвращении коррупции». Следует расширить перечень каналов для безопасного сообщения, включая органы Верховной Рады и другие контрольно-надзорные учреждения. Также важен вопрос о расширении определения изобличителя и установлении четких правил для сообщения информации, которая может представлять государственную тайну.
- Улучшить коммуникацию с общественностью. Активное взаимодействие с представителями гражданского общества и организация регулярных мероприятий для получения обратной связи ⸺ важное условие прозрачной работы агентства.
- Распространить информацию о принципах работы портала. После устранения описанных недостатков стоит начать организовывать образовательные вебинары и тренинги по пользованию порталом, на которых объяснять основные принципы его работы. Дополнительно рекомендуется создать канал удобной обратной связи для быстрой поддержки пользователей.
- Назначить на должность лицо, ответственное за направление работы с изобличителями, имеющее должные компетенции. Разъяснение НАПК «О правовом статусе изобличителя», которое не отвечает Закону Украины «О предотвращении коррупции», является следствием того, что ответственные за работу с изобличителями в агентстве на протяжении последних восьми месяцев не владели достаточной квалификацией. Ситуацию следует изменить, назначив человека, имеющего опыт работы в сфере изобличителей, владеющего необходимыми знаниями и сильной внутренней мотивацией.
Уже через год мало кто будет помнить о вкладе предыдущего руководства НАПК в такие истории (не)успеха, как запуск портала или публикация разъяснения. Но связанные с ними проблемы, как снежный ком, будут нарастать ежемесячно и надвигаться на голову нового руководителя НАПК.
Мы надеемся, что информация о недостатках портала и в целом политики защиты изобличителей будет стимулировать нового главу на поиск необходимых решений для перезапуска работы НАПК.
Рекомендации и критика портала основываются на исследовании «Ключевые рекомендации о перезапуске работы НАПК в сфере защиты изобличителей» от аналитического центра ACREC.