Коррупционные механизмы, применяемые, чтобы получить государственную или коммунальную землю под жилую застройку, — это отдельный вид искусства. В основном они используют лазейки в законах, чтобы приватизировать землю без конкуренции и платить за нее значительно меньше рыночной стоимости.
Приблизительно на миллиард гривен квадратных метров жилья могло недополучить государство, если бы Национальное антикоррупционное бюро и Специализированная антикоррупционная прокуратура не выявили схему незаконной передачи земли в Киеве под жилую застройку. Ее еще называют делом коррупции в Минрегионе, ведь, по версии следствия, в нее был вовлечен, в частности, бывший министр Алексей Чернышев. Это яркий пример «инвестиционной» схемы, при которой инвестор, выбранный часто без конкурса, получает землю от государства или громады под строительство вне аукциона за определенную долю жилья в будущей застройке.
Вторая популярная схема — «туалетная». Состоит она в том, что на земельном участке под будущую застройку возводят какое-то небольшое сооружение, часто нелегально. Действующее законодательство предусматривает, что владельцы сооружений могут без торгов покупать или арендовать землю под ними. А из-за отсутствия обязательной проверки легальности таких сооружений и ограничения размера участков для такой схемы государство и громады опять же недополучают средства в бюджет. Свежий пример — столичная схема, которую НАБУ и САП разоблачили в рамках операции «Чистый город». По версии следствия, по ней украли земли в Киеве на более чем 19,5 млн грн. И еще на почти 84 млн грн могли бы украсть, если бы схемы не разоблачили.
Несмотря на то, что эти механизмы известны годами, законодательные инициативы, призванные их побороть, застряли в парламенте, потому что не получали необходимую поддержку. В сентябре прошлого года депутаты зарегистрировали два новых законопроекта, призванных ликвидировать «инвестиционную» и «туалетную» схемы. Попытаемся разобраться, могут ли они достичь своей цели, если их все же проголосуют.
Публично-частное партнерство против схем с инвестиционными договорами
Чтобы получить право что-либо возвести на государственной или коммунальной земле, застройщик сначала должен получить эту землю в собственность или пользование. Сделать это можно только через конкурентные торги на Prozorro.Продажі.
Но со строительством жилья существует альтернативный вариант — через инвестиционный договор. Земельное законодательство разрешает государственным и коммунальным предприятиям, учреждениям и организациям возводить жилье на землях, находящихся в их постоянном пользовании, привлекая к этому частных инвесторов. К тому же по условиям таких договоров инвестор не платит за эту землю, а просто обязуется отдать какую-то долю жилья, возведенного на ней, государству или громаде.
У схемы есть целый ряд коррупционных рисков:
- инвестора необязательно выбирать через конкурс;
- даже в случае проведения такого конкурса какие-либо документы и даже договор публиковать не нужно;
- такой договор можно не согласовывать с вышестоящим уполномоченным органом;
- самое интересное — закон не определяет, какую долю в построенном жилье должны получить государство или громада, и не устанавливает четкий механизм, как эту долю считать;
- возможность вносить изменения, в том числе перераспределять доли, на этапе реализации проекта.
В частности, этой лазейкой воспользовались в рамках «квартирного дела», в котором фигурирует экс-нардеп Максим Микитась. Речь идет об инвестиционном договоре, по которому Нацгвардия должна была получить квартиры в здании, которое возвели на ее земле в Киеве на Печерске. Но к нему заключили дополнительные соглашения, по которым вместо этой недвижимости НГУ должна была бы получить квартиры на окраине города. По версии следствия, стоимость этого жилья была на 81 млн грн меньше первоначального предложения.
Эту схему призван побороть законопроект №14038. Он предлагает приравнять и реализовать инвестиционные проекты как публично-частное партнерство (ПЧП).
Это может устранить большинство рисков, связанных с инвестиционными договорами. Как минимум, согласно правилам ПЧП, инвесторов будут выбирать через конкурсы. В целом процедура подготовки таких проектов будет более прозрачной и контролируемой, ведь будет проходить больше итераций подготовки и согласования.
Текущая версия законопроекта пока не решает две давние проблемы: сохраняет возможность вносить изменения в договоры по старым правилам и не регулирует долю жилья, которая должна перейти в собственность государства или громады (того, кто владеет землей). Но эти моменты можно доработать между первым и вторым чтениями.
Методика, проверки и конкуренция против «туалетной» схемы
Суть «туалетной» схемы состоит в использовании лазейки в законе, которая позволяет владельцу недвижимости, расположенной на государственной или коммунальной земле, выкупать или арендовать такую землю без конкурентных торгов. Действующее законодательство не содержит ограничений, какую площадь можно получить в собственность или пользование таким образом. То есть владелец небольшого сооружения, например общественного туалета, может претендовать на кусок земли, в десятки, а то и в сотни раз превышающий площадь сооружения. В то же время основания получения права собственности на это сооружение чаще всего тщательно не проверяют. Это создает благоприятную почву для злоупотреблений — от самовольного строительства до фиктивной регистрации недвижимости с единственной целью: привязать к ней землю.
Способ преодоления этой схемы предлагает законопроект №14039:
- Кабмин должен утвердить специальную методику, которая будет определять предельный размер участка, необходимого для обслуживания конкретного объекта недвижимости. Если размер участка, на который претендует владелец сооружения, будет в этих пределах, то он сможет купить или арендовать его напрямую.
- Если земельный участок больше установленного максимума, его просто поделят: владельцу здания передадут только ту часть, которая действительно нужна для обслуживания объекта. Все, что сверх нормы, можно будет получить только через земельные торги. В то же время в рамках этих торгов владелец сооружения будет иметь преобладающее право выкупа. То есть если кто-то предложит более высокую цену, он может согласиться выкупить участок за эту более высокую цену, даже если на аукционе предлагал меньше.
- Отдельный предохранитель — проверка прав собственности приобретателя на здание. Органы, распоряжающиеся землей, будут обязаны не только пересматривать документы, но и фактически обследовать объект. Если будут выявлены признаки фиктивной недвижимости или нарушений, они должны будут обратиться в суд для защиты интересов государства или громады. Но законопроект предлагает ввести такое обязательство только для передачи земли без торгов.
Опять-таки, принятие этого законопроекта было бы большим прогрессом в борьбе с «туалетной» схемой. В идеале между первым и вторым чтениями законопроект необходимо доработать, чтобы устранить ряд несогласований и обеспечить прозрачность этапа проверки права собственности на сооружение. К тому же хорошо было бы, чтобы его проверяли и перед тендером. Потому что не следует давать право преобладающего выкупа тем, кто построил что-то незаконно.
Изменения важно проголосовать как можно быстрее
Сейчас есть две хорошие законодательные инициативы, которые могут закрыть лазейки, из-за которых государство и громады теряют миллиарды гривен на земельных схемах. Обе они неидеальные. Но доработать их можно между голосованиями в первом и втором чтениях. В то же время они дополняют друг друга, поэтому для лучшего результата хорошо было бы принять оба законопроекта. И чем быстрее их проголосуют, тем быстрее мы перестанем терять деньги и государственную и коммунальную землю по этим схемам.
Эта публикация подготовлена при финансовой поддержке Европейского Союза. Ее содержание является исключительной ответственностью Transparency International Ukraine и не обязательно отображает взгляды Европейского Союза.