Разговоры о реформировании жилищно-коммунального хозяйства уже порядком надоели рядовым гражданам. Мы все время что-то декларируем и принимаем (законы, программы, концепции), а ситуация стоит на точке замерзания: тарифы растут, качество и надежность предоставляемых услуг снижается. Неизменным остается лишь раздражение, недоумение и бессилие граждан в отношении происходящего в этой сфере.
Почему же это происходит? И не является ли эта сфера неким заколдованным кругом, из которого выбраться невозможно? Прийдя на работу в Комитет по вопросам жилищно-коммунального хозяйства и изучив ситуацию в отрасли, я тоже неоднократно задавал себе эти вопросы. Ведь если посмотреть на существующую нормативную базу и проекты законодательных актов, то все вроде бы развивается в правильном направлении, но, увы, это ничего не меняет в окружающей нас действительности — отрасль продолжает деградировать.
На сегодня в ЖКХ накопилось множество серьезных проблем, решить которые косметическими методами уже невозможно. Необходимо идти на коренную ломку подходов и принципов реформирования отрасли, по-иному выстроить приоритеты в ее развитии. Фактически необходимо создать непротиворечивые модели функционирования отдельных секторов, относящихся к сфере ЖКХ, реализация которых позволила бы оправдать ожидания общества — обеспечить приемлемые условия его жизнедеятельности.
Начиная с весны этого года комитет сконцентрировался на решении этой задачи. Мы попытались по-новому, где-то «по-капиталистически» посмотреть на процессы, происходящие в сфере жилищно-коммунального обслуживания, выявить причины торможения ее развития, концептуально определиться, что и как необходимо делать, обсудить свое видение и подходы к реформированию с общественностью и приступить к реализации поставленных задач. Во многом нас подстегивало и то, что наши намерения и действия совпали с намерениями президента и правительства навести порядок в ЖКХ.
Все лето мы напряженно работали над целым рядом программ — это и вопросы регулирования деятельности субъектов ЖКХ, и анализ наиболее эффективных форм собственности и институциональной структуры предприятий отрасли, и вопросы проведения комплексной реконструкции кварталов устаревшего жилого фонда, и создание эффективно работающих объединений совладельцев жилья, и энергосбережение, и организация сбора и переработки бытовых отходов. Рассказать обо всем этом в одной статье просто невозможно.
Поэтому сегодня я хотел бы остановиться на одной из перечисленных программ, которая является определяющей для развития всего жилищно-коммунального комплекса, — на усовершенствовании системы государственного регулирования субъектов естественных монополий в ЖКХ.
Сразу отметим, что, в отличие от электроэнергетики, регулирование естественных монополий в ЖКХ в экономическом понимании этой функции практически отсутствует. Т.е. согласно законодательству оно существует, но организовано таким образом, что некоторые сегменты рынка вообще не регулируются, а некоторые — имитируют регулирование. Например, тарифы на теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение для региональных предприятий-монополистов, находящихся преимущественно в муниципальной собственности, устанавливает местная власть, которая, с одной стороны, является собственником этих предприятий, а с другой — стремится удовлетворить ожидания жителей своего региона иметь как можно более низкие тарифы на жилищно-коммунальные услуги. Последнее оказывает решающее влияние на подходы, используемые при формировании тарифов.
При этом теоретически законом установлено, что если регулирующий орган устанавливает тариф, не покрывающий обоснованные затраты предприятия на производство и предоставление определенных услуг, то этот орган обязан возместить предприятию потери, полученные им вследствие заниженного тарифа за счет своих источников (в нашем случае — местного бюджета). Еще раз повторю — теоретически. Поскольку орган местного самоуправления назначает руководителя предприятия, тем самым лишая его возможности требовать у этого органа местного самоуправления исполнения закона — компенсации потерь предприятия, связанных с заниженным тарифом.
К этому нужно добавить следующее:
— органы местного самоуправления профессионально не готовы к регуляторной деятельности и лишь фрагментарно обеспечены необходимой нормативной и методологической базой;
— государство лишено возможности реально контролировать действия местных властей по регулированию деятельности субъектов естественных монополий. Т.е., в принципе, наблюдать за этим процессом государство, конечно же, может, но применять какие-либо санкции к тем, кто осуществляет регулирование на местном уровне, либо к предприятиям-монополистам в сфере ЖКХ не может — в законодательстве это не закреплено.
Понятно, что в таких условиях говорить об «экономически обоснованных тарифах» не приходится. В итоге тарифы на теплоснабжение, водоснабжение и водоотвод по различным регионам Украины значительно отличаются друг от друга и покрывают фактические затраты предприятий, работающих в этой сфере, от 30 до 100% в зависимости от региона. При этом необходимо учесть, что местная власть широко использует практику «задабривания» населения и при формировании тарифа норовит переложить основную нагрузку на промышленных потребителей. Так, по некоторым регионам, в частности в Крыму, тарифы для промышленных потребителей в три-четыре раза превышают тарифы для населения. Во всем цивилизованном мире все происходит с точностью до наоборот — поскольку затраты предприятий на обеспечение населения теплом и водой значительно выше, чем затраты на обеспечение теми же благами промышленных предприятий, тарифы для населения значительно выше, чем для промпотребителей.
Такое положение дел формирует опасные тенденции.
1. Предприятия ЖКХ, существуя на тарифы, которые ниже себестоимости производства, во-первых, «залазят в долги» (перед банками, поставщиками энергоресурсов, по зарплатам) и, во-вторых, экономят на чем только возможно и невозможно (текущих ремонтах, профилактических мероприятиях, приборах учета и т.п.). О модернизации, техническом перевооружении, внедрении энергосберегающих технологий речь обычно не идет.
2. Предприятия ЖКХ напрочь лишены инвестиционной привлекательности и не в состоянии привлекать кредитные средства для реализации программ развития. Как можно обеспечить возвратность вложенных средств и оплату процентов по кредитам, если предприятия буквально «обвешаны» долгами, работают на устаревшем неэффективном оборудовании, не имеют возможностей покрывать расходы на свое существование за счет тарифа?
3. Промышленные потребители жилищно-коммунальных услуг все чаще задумываются о переходе на автономное тепло- и водоснабжение, что даже с учетом первоначальных затрат намного выгоднее, чем платить ирреальную цену за, как правило, некачественные и ненадежные услуги. Добавим, что на сегодня уже не только задумываются, но и переходят. Если эту тенденцию не остановить, мы получим увеличение затрат предприятий тепло- и водоснабжения на единицу выработанной продукции (предоставленной услуги). Объемы потребления значительно уменьшатся, затраты останутся практически на том же уровне. А это еще больше усложнит сложившуюся ситуацию.
4. Ну и, наконец, самое важное. Объекты водо-, теплообеспечения и водоотведения находятся в техническом состоянии, которое не только исключает эффективную деятельность, но и крайне опасно для общества. Вероятность возникновения крупных системных аварий, которые могут привести к серьезным экологическим и социальным проблемам, возрастает экспоненциально.
Замораживать текущую ситуацию с регулированием деятельности естественных монополий в ЖКХ означает обречь на провал и все остальные программы по реформированию этой ключевой для общества отрасли.
Тариф является основным регулятором экономической активности субъектов хозяйствования. Если мы и дальше будем его регулировать как сегодня, особенно для естественных монополистов — предприятий, работающих в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, то уничтожим жилищно-коммунальную сферу. Годами удерживать тарифы ниже обязательных затрат на оказание жилищно-коммунальных услуг и запрещать отключение неплательщиков — просто преступно, прежде всего, по отношению к обществу.
Необходимо урегулировать и вопросы лицензирования в сфере водоснабжения и водоотведения, ввести лицензии на деятельность по производству, транспортировке и поставке тепла. Это позволит осуществлять контроль за техническим состоянием и финансовым положением соответствующих предприятий ЖКХ, своевременно принимать относительно них необходимые решения и, как результат, повысить качество и надежность услуг, предоставляемых потребителям.
Исходя из этих реалий было принято решение о подготовке Концепции государственного регулирования деятельности водо-, тепло-, газо-, электроснабжения и водоотведения в сфере ЖКХ, которая разработана комитетом с участием министерств и ведомств Украины и передана на согласование в правительство Украины.
Этой концепцией предусматривается усиление роли государства при регулировании деятельности субъектов естественных монополий в жилищно-коммунальной сфере. Предлагается перейти к модели, при которой полномочия по регулированию водо-, тепло-, газо-, электроснабжения и водоотведения будет передано Национальной комиссии регулирования электроэнергетики Украины — органу, имеющему более чем десятилетний опыт исполнения функций регулирования в электроэнергетике, квалифицированных специалистов, владеющих мировым опытом осуществления регулирования в энергетической сфере.
Естественно, что полностью перенести подходы и механизмы, используемые для регулирования тарифов в электроэнергетике, на регулирование предприятий тепло- и водоснабжения — нереально. Последних очень много в Украине, причем деятельность каждого из них имеет свои особенности. Поэтому концепцией предусматривается усиление территориальных подразделений НКРЭ Украины, создание на их базе юридических лиц, укрепление их кадрового состава соответствующими специалистами. В свою очередь, центральные органы исполнительной власти в соответствующих сферах смогут сконцентрировать свои усилия на формировании политики и стратегии развития соответствующих отраслей, определении приоритетов инвестиционной политики, утверждении инвестиционных программ, финансирование которых будет обеспечиваться за счет тарифов и привлечения бюджетных средств.
На наш взгляд, реализация этой концепции позволит предприятиям жилищно-коммунальной сферы реанимироваться, стать инвестиционно привлекательными, существенно повысить качество и надежность услуг, предоставляемых потребителям.
P.S. Автор не хочет показаться наивным идеалистом и поэтому не может не отметить, что бедственное техническое и финансовое состояние предприятий ЖКХ, видимо, не является тормозом для разного рода злоупотреблений, как-то: финансирование непрофильной деятельности, закупок по завышенным ценам, хамства по отношению к потребителям. Слово «видимо» используется лишь для того, чтобы подчеркнуть: сегодняшний статус Госжилкоммунхоза предполагает лишь гипотезирование, но напрочь лишает его реальных механизмов контроля деятельности монополистов и защиты прав потребителей.
Но это тема отдельного разговора.