Образующаяся сейчас национальная акционерная компания «Нефтегаз Украины» будет играть одну из ключевых ролей в реформировании газового сектора экономики Украины. Компании, входящие в «Нефтегаз Украины», будут контролировать все государственное имущество в этом секторе и государственные функции транзита, добычи и торговли газом. «Нефтегаз Украины» также будет главным контрагентом в отношениях с иностранными компаниями, заинтересованными в украинском газовом секторе. Образование такой мощной и важной структуры вынуждает нас вернуться к обсуждению стратегических целей и национальных интересов Украины в газовом секторе. В рамках этих целей мы рассмотрим состояние газового сектора и существующие в нем опасности.
Мы могли бы оттолкнуться от документа «Первоочередные реформы в газовой промышленности Украины», который готовится совместной рабочей группой правительства Украины и Всемирного банка. Этот документ акцентирует внимание на том, что целью реформы газового сектора есть его либерализация. Но его сложно анализировать, поскольку, так уж сложилось в нашей стране, подобные тексты носят декларативный характер: действующие политики и агенты рынка не рассматривают эти документы как стратегические рамки, в которых должно проходить самоопределение. Западные организации сознательно уходят от обсуждения стратегических целей политики Украины, поскольку это - внутреннее дело страны, и концентрируются на обсуждении инструментов реформы. Но задача украинской стороны - видеть предлагаемые инструменты именно в контексте стратегических целей государства.
Суть комплементарности
Развитие газового сектора, на наш взгляд, требует от правительства применения комплементарной политики. Комплементарность определяется наличием у государства нескольких долгосрочных и самодостаточных стратегических целей в газовом секторе национальной экономики. Задача же государственной политики - добиваться того, чтобы существующие в газовом секторе проекты и программы обеспечивали достижение этих целей, а в случае конфликта интересов - восстанавливать национальные интересы. Мы выделяем четыре стратегические цели политики государства в газовом секторе экономики Украины:
увеличение добычи газа в Украине;
удерживание стратегического положения Украины в международной системе транспортировки газа;
создание финансовых и правовых условий для остановки роста задолженности за газ и ее последовательного уменьшения;
интеграция украинского нефтегазового хозяйства в мировую энергетическую инфраструктуру путем участия в международных проектах.
Газовый сектор изначально по своему статусу не может рассматриваться как сектор внутренней важности. Чаще всего ориентиры его развития задаются не столько проблемами, сколько способностью проектировать будущее сектора в соотнесенности со стратегическими целями других (стран, политических или финансовых групп) по отношению к национальному газовому сектору. Поэтому способность анализировать газовый сектор предусматривает способность анализировать стратегические интересы других. На наш взгляд, Украина проигрывает эту стратегическую игру. К сожалению, указанные нами стратегические цели и являются точками проигрыша.
Добыча газа в Украине
Выгодно ли добывать газ в Украине и тем более увеличивать его добычу? По оценкам западных экспертов, за пять лет добычу газа в Украине возможно увеличить хотя бы до 30 млрд. кубометров в год. В среднесрочной перспективе это единственный путь минимизации зависимости Украины от российского и среднеазиатского газа, поставки которого контролируются Россией. Достижение этой цели требует прямых финансовых инвестиций, поэтому политика государства в этой сфере должна ориентироваться на привлечение инвестиций и создание гарантий неизменности этой политики.
Пока что главным (хотя в основном потенциальным) источником инвестиций остаются западные газовые компании. Но существует несколько факторов, тормозящих приток инвестиции и угрожающих оттоком уже существующих. Во-первых, инвестиции в разведку и добычу газа тормозятся действующей налоговой политикой. Прямые отчисления в госбюджет в структуре цены украинского газа, по данным Украинской нефтегазовой академии, составляют 60,8%.
Второе ограничение - обязанность добывающих компаний поставлять весь добытый газ населению, бюджетным организациям и коммунально-бытовым предприятиям. Очень странно, что, говоря о рынке газа, государство не рассматривает добытый в Украине газ как товар. Факт принудительного направления добытого в Украине газа для удовлетворения нужд этих групп потребителей мы рассматриваем как дискриминацию украинского газа в пользу импортируемого из России. Фактически как частный, так и государственный капитал, который привлечен в добычу газа, лишен возможности бороться за платежеспособного потребителя.
Еще одним ограничением для увеличения внутренней добычи газа является высокий процент бартерных расчетов за газ. Особенно этот фактор осложняет деятельность западных газовых компаний, которые могут предложить ноу-хау в добыче газа, но не имеют опыта выстраивания сложных цепочек трансформации бартерных расчетов в денежную прибыль.
Описанная ситуация заключает в себе ряд опасностей. Первое - сдерживание внутренней выработки газа является интересом РАО «Газпром», которое поставляет в Украину свой газ и старается оформить долг за этот газ как государственный. Новых механизмов сбора средств за газ не существует. Если случится так, что «Нефтегаз Украины» также начнет импортировать газ из России, то ее долг может иметь статус государственного.
Второе. Сейчас западный капитал внимательно следит за судьбой компании JKX Oil&Gas, занятой добычей газа в Украине. Если эта компания уйдет из Украины, то можно прогнозировать потерю западными компаниями в ближайшие годы интереса к инвестированию в украинскую газовую промышленность. Могут существовать факты, достаточные для криминального разбирательства в деятельности компании. В этом случае государству необходимо жестко разделять и демонстрировать бизнесу разделенность расследования отдельных фактов незаконной деятельности и общее отношение к западным инвестициям.
Стратегическое положение
в международной системе транспортировки газа
Долгосрочную важность газотранспортной системы Украины определяет ее пропускная способность. По украинским магистральным газопроводам осуществляется транзит 117 млрд. кубометров российского экспортного газа и транспортировка 86 млрд. кубометров газа для украинских потребностей. Значение такой мощной газотранспортной системы невозможно умалить даже построив через Белоруссию или по дну Черного моря газопроводы, пропускная способность каждого из которых в ближайшее время может колебаться от 30 до 50 млрд. кубометров в год, еще не обеспечивая между прочим, выхода в Европу.
То, что Украина не получает за услуги по транзиту газа деньги - наиболее ликвидный ресурс, является уже проигрышем в отношениях с РАО «Газпром». Да, Украина получает в оплату за транзит большие объемы газа для собственных нужд. Но транзит мог хотя бы частично оплачиваться деньгами, которые можно было бы использовать для государственного инвестирования газового хозяйства. Транзит газа через украинскую газотранспортную систему пользуется постоянным и большим спросом. Он мог бы стать точкой роста газового сектора Украины в целом, дав деньги для улучшения технического и технологического состояния газотранспортной системы и инвестирования добычи газа в стране.
Запрет приватизации магистральных газопроводов и газохранилищ не обеспечивает достижения этой цели. Украинская газотранспортная система лишена возможности получения частных инвестиций для технологического и технического развития, а госбюджет не имеет средств на обеспечение этих нужд. При этом не рассматриваются такие варианты привлечения инвестиций в газотранспортную систему, как введение концессии. Западные газовые компании готовы работать в Украине на условиях концессии и могут квалифицированно управлять украинской газотранспортной системой. РАО «Газпром» не заинтересован во введении концессии, пока рассчитывает получить хотя бы часть украинской газотранспортной системы в собственность.
Российскому «Газпрому» будет сложно пойти на создание газотранспортной системы, аналогичной украинской, из-за большой стоимости такого проекта. Поэтому для «Газпрома» владение или контроль над украинскими магистральными газопроводами и газохранилищами является геополитическим проектом. Российская компания может быть заинтересована в увеличении долга Украины за газ до размеров 50% стоимости этих объектов, после чего требовать передачи ему в собственность или в долгосрочное управление контрольный пакет акций украинской газотранспортной системы. Кстати, эту схему «Газпрому» удалось уже реализовать в Молдове и Болгарии.
Что касается западных компаний, то для них инвестирование украинской газотранспортной системы является хотя и заманчивым, но только одним из возможных инвестиционных проектов. Если Украина будет и дальше оттягивать с принятием решения о возможности частного инвестирования этой системы, то западные компании отвернутся от Украины и будут вкладывать деньги в альтернативные проекты. Если так случится, то Украина останется наедине с агрессивной политикой РАО «Газпром». Украинский же частный капитал пока что не претендует на инвестирование газотранспортной системы, потому что не имеет ни необходимого опыта управления ею, ни достаточно свободных средств.
Торговля газом
Задолженность за газ безостановочно увеличивается. Украина не сможет долго отказываться от ответственности за долги частных трейдеров перед «Газпромом», с ними россияне могут просто прекратить отношения.
Остановка роста долгов трейдеров перед «Газпромом», понимание проблемы в расчетах за газ состоит в понимании особенностей разных потребительских групп. Эти особенности до сих пор не исследованы. Но уже сейчас видно, что одним из наибольших неплательщиков является госбюджет. Население, коммунально-бытовые и бюджетные организации потребляют газа намного меньше, чем установлено лимитами. Так что перепотребленный другими газ легко списывать на эти группы потребителей благодаря отсутствию счетчиков. Безответственность промышленных потребителей требует от правительства решительных шагов по стимуляции практики банкротства, минимизации льгот при оплате за газ, отключения должников, жесткой ответственности должностных лиц за вмешательство в процесс сбора средств с неплатежников, а также шагов по решению «негазовых проблем» газового сектора, которые тут не обсуждаются.
Все это понятно специалистам, но не делается на практике. Опасность состоит в привыкании к бесхозяйственности и безответственности. Уже созданы и создаются механизмы получения прибыли в такой ситуации, а отсюда и группы интересов, которые противостоят ее изменению.
Низкий уровень оплаты за газ является главным тормозом географичной диверсификации поставок газа. Только российский «Газпром» готов поставлять газ в Украину в обмен на товары, потому что имеет стратегический интерес в экспансии в Украину. Что касается среднеазиатских республик, то сейчас они просто не могут выйти на потребителей своего газа и поэтому готовы на любую форму оплаты. В другой ситуации газ придется полностью оплачивать деньгами. Если ничего не предпринимать в этой связи, то мощная компания «Нефтегаз Украины» может очутиться в глубоком кризисе чуть ли не с момента своего создания.
Интеграция в мировое газовое хозяйство
Прочность, стабильность энергокомпании так же, как и государства, зависит от диверсификации ее экономических связей и от интегрирования в международную экономическую инфраструктуру. Сейчас внешняя деятельность украинского газового сектора ограничена некоторыми проектами в среднеазиатских республиках. Но в долгосрочной перспективе Украина должна думать об альтернативных российским источниках природного газа и сама может инициировать такие проекты.
Имея достаточные промышленные возможности, Украина должна бороться за участие в иностранных проектах по добыче газа и строительству газопроводов. Украинская сторона могла бы увязывать участие во внутренних инвестиционных проектах западных компаний (например, Shell) с участием Украины в инвестиционных проектах этих компаний за рубежом. Это может рассматриваться как непосредственное задание «Нефтегаза Украины».
Следует помнить, что такие инвестиционные проекты, как строительство газопровода по южному маршруту - из Туркменистана через Иран и Турцию в Центральную Европу, - являются привлекательными для многих компаний. Названный проект, например, уже обсуждается инвесторами и представителями правительств стран СНГ. И если сейчас не начать проектировать участие в подобных проектах, Украина навсегда может остаться зависимой от России в вопросах импорта газа.
Необходимо рассмотреть возможность возобновления переговоров с РАО «Газпром» о праве Украины легально и открыто экспортировать газ. Способы обеспечения собственных нужд в природном газе должны рассматриваться отдельно, в том числе с точки зрения уменьшения потребления газа. Не исключено, что сейчас Украине сложно решить задачу легального экспорта газа, но этот вариант необходимо по крайней мере внимательно исследовать и определить, когда Украина реально сможет говорить об этом. Пассивная политика в области экспорта газа приводит к тому, что Украина теряет возможности выхода на рынки Центральной и Восточной Европы, объем которых увеличивается. Ведь контракты на поставки газа на этих рынках являются долгосрочными.
Важнейшей задачей реформы газового сектора может рассматриваться задействование механизмов полных расчетов за газ. Но важно не просто наличие знания о том, как преодолеть проблему неплатежей. Неплатежи имеют очень конкретные причины, в частности - неприменение процедуры банкротства, нереформированность коммунально-бытового сектора, отсутствие финансовой ответственности потребителей за неоплату газа, свобода чиновников на местах вмешиваться в поставки газа предприятиям и другое. Украинской энергетике уже известны попытки борьбы с неплатежами без решения указанных выше проблем. Эти попытки лишь консервировали проблемы, что в конечном итоге вело к ухудшению состояния отрасли в целом.
В условиях создания на рынке больших государственных компаний и холдингов с монопольными функциями повышается значение общественного контроля над их деятельностью. Примером могут служить страны, где контроль над деятельностью монопольных компаний осуществляют органы общественного контроля. Инструментом этого контроля является, как правило, наблюдательный совет, куда входят представители различных интересов. Этот инструмент используется, например, во Франции. В Украине до сих пор это не практикуется.
Тревожным фактом, на наш взгляд, является и то, что НАК «Нефтегаз Украины» создается без должного широкого и открытого обсуждения, без независимой экспертизы программы деятельности, что является традиционным для стран с либеральной экономикой. В противном случае решения правительства такого уровня сопровождаются массой слухов и разнотолков, снижая доверие к себе со стороны других участников рынка. В результате риск негативных последствий и непрогнозируемых проблем повышается, хотя их можно избежать.