Среди широкой украинской общественности до сих пор бытует мнение, что дерегуляция вредна, поскольку приводит к неуправляемости и снижает стабильность экономики. Более того, вследствие дерегуляции население страны станет менее защищенным, оказавшись один на один с «диким» рынком. Эти люди по-своему правы, ибо «дикий» рынок действительно не является образцовой системой функционирования экономики. Но относительно самого понятия «дерегуляция» они ошибаются.
Сущность различных подходов к государственному регулированию экономики можно проиллюстрировать на примере дорожного движения. Цель регулирования - повышение его безопасности. Применительно к дорожному движению «дикий» рынок будет означать отсутствие правил как управления автомобилем, так и поведения пешеходов на улице. Очевидно, что о безопасности в таких условиях не может быть и речи, на дорогах будет царить хаос: частые аварии, пробки и тому подобное. Да, отсутствие государственного вмешательства сэкономит государственные средства - за счет сокращения бюджетных расходов на контроль за выполнением правил дорожного движения, но вместе с тем государство понесет серьезные потери от неэффективного функционирования транспорта.
Другим экстремальным подходом является тотальное регулирование дорожного движения, при котором регламентируется буквально все: на каком автомобиле разрешается ездить, какого он должен быть цвета, с какой скоростью (с точностью до километра в час) разрешается ехать на каждом из отрезков пути, какой груз и в каком количестве можно перевозить... Для эффективного внедрения подобной системы необходима мощнейшая система контроля. Фактически у каждого столба должен стоять инспектор ГАИ, чтобы следить за выполнением правил, и в случае их нарушения - штрафовать.
Каковы возможные последствия такого регулирования? Прежде всего, это возникновение постоянных пробок, вызванных частыми остановками транспортных средств инспекторами ГАИ. Частые пробки усложнят дорожное движение, что в свою очередь приведет к удорожанию перевозки товаров и, следовательно, повышению цен на них в розничной сети.
Во-вторых, в более долгосрочной перспективе количество транспортных средств на улицах резко сократится, поскольку лишь немногие водители смогли бы в совершенстве изучить все правила и безупречно их выполнять. Большинство же после выплаты многочисленных штрафов вообще отказались бы от вождения. Но это в идеальных условиях. А в нормальных, когда из-за чрезмерного государственного регулирования процветает коррупция, на личном транспорте будут ездить только те, кто сможет откупиться, то есть «деловые люди» в мерседесах с затемненными стеклами.
Итак, с одной стороны, такие правила якобы повышают безопасность дорожного движения, с другой - резко сокращают благосостояние граждан, ведут к постепенному разрушению транспортной системы. Более того, для контроля за их выполнением государство должно выделить значительные средства, которые можно было бы использовать в других целях (например, на строительство лучших дорог, установку светофоров и т.д.). Достигает ли государство своей цели таким регулированием? Вряд ли. Ввиду слабой интенсивности движения дороги безопасны, хотя те, кто ездит за взятки, не обязательно придерживаются правил. Цена безопасности - большие государственные расходы и уменьшение благосостояния граждан. Создается парадоксальная ситуация: как можно говорить о безопасности дорожного движения, если самого движения почти нет?
Казалось бы, здравый смысл подсказывает: необходимо принимать простые правила, которые было бы легко как выучить, так и выполнять, а также создавать соответствующую инфраструктуру (хорошие дороги, продуманная система развязок и пр.). При такой системе нет необходимости содержать целую армию сотрудников ГАИ. Но самым большим достижением является то, что водители без особого принуждения будут выполнять правила, поскольку ничего не теряя, - ни психологически, ни материально, - они значительно выигрывают в собственной безопасности. Достижение цели таким образом можно назвать эффективным.
Этот пример по своей сути отвечает принципам государственного регулирования экономики. Нормальное функционирование и развитие экономики - это оживленное дорожное движение, когда надлежащим образом работают предприятия, удовлетворяется спрос потребителей на разнообразную, высококачественную продукцию. Зарегулированность же экономики, подобно примеру с дорожным движением, приводит к стагнации. Из-за больших расходов, которые несут предприниматели, растут цены, а значит, снижается конкурентоспособность, сокращается покупательная способность граждан. Предприятия не могут быстро реагировать на изменения в спросе на их продукцию, на возможности освоения новых рынков сбыта. А частые изменения в законодательстве и правилах, регулирующих экономическую деятельность, усложняют выполнение регуляторных норм и дают слишком большую власть инспектирующим органам, которая, в свою очередь, сводит на нет стимулы к инвестированию, расширению производства и усовершенствованию продукции.
Новая регуляторная система для Украины
Итак, необходимость регуляторной реформы (дерегуляции) очевидна. Ее целью является создание качественно новой системы государственного регулирования, которая была бы эффективной, последовательной, прозрачной и понятной, уважала бы интересы как предпринимателей, так и потребителей, а значит, обеспечила бы наиболее эффективную защиту населения и интересов государства при минимальном использовании ресурсов правительства и предприятий.
Можно выделить несколько этапов этой реформы. На первом работа будет касаться пересмотра существующего регулирования на уровне нормативных актов министерств и ведомств. Это начало разборки тех регуляторных «завалов», которые создавались годами почти бесконтрольного выпуска нормативных актов.
Все документы будут анализироваться на соответствие трем критериям дерегуляции, а именно: 1) законности (не противоречит ли нормативный акт актам высшего порядка, а именно - Конституции, международным договорам, законам, указам, постановлениям и так далее; не превышают ли нормативные акты полномочий ведомства, предоставленных ему законом (положением); есть ли термины или фразы, требующие уточнений, более детального определения, более четкого описания); 2) последовательности (не противоречат ли, не дублируют ли элементы регулирования друг друга); 3) необходимости (что является целью регулирования, существуют ли альтернативные пути достижения этой цели, достигает ли цели существующее регулирование, является ли государственное регулирование наиболее эффективной формой достижения цели).
В мире существуют достаточно эффективные механизмы рыночного регулирования, основную роль в которых играют средства массовой информации и неправительственные организации. К примеру, в воскресных газетах часто печатаются ресторанные обзоры, где на основе нескольких критериев (качество и разнообразие блюд, качество обслуживания, чистота, общая атмосфера, цена) делается сравнительная оценка. Из-за конкуренции между ресторанами и между газетами потребители могут получить объективную информацию, а ее полезность при выборе ресторана является, возможно, большей, чем данные о количестве мяса в котлетах. Общеизвестная классификация гостиниц по количеству звездочек является еще одним примером такого подхода, где основную роль играет неправительственная организация.
Одновременно с первым должен начаться второй этап регуляторной реформы - этап создания эффективного фильтра, который бы задерживал новые непродуманные решения. Действовать он будет на этапе согласования нормативного акта в Кабинете министров.
Третий этап - это постепенное изменение законодательной базы. В предложенном проекте регуляторной реформы заложены три параллельных подхода к реформированию содержания актов законодательства.
1) Одной из задач правительства является разработка принципов государственного регулирования, которые будут положены в основу пересмотра существующего законодательства. Предложения, выработанные в ходе такого пересмотра, станут основой существенного и систематического изменения законодательной базы госрегулирования.
2) В ходе пересмотра нормативных актов на предмет их законности и последовательности рабочие группы будут выделять в них строки или фразы, требующие уточнения, более детального определения, более четкого описания. Эти рекомендации лягут в основу конкретизации существующей законодательной базы.
3) Будут разрабатываться новые законы, которые качественно изменят государственные подходы к регулированию. К примеру, в законе о конфликте интересов можно было бы предусмотреть положение, согласно которому органы исполнительной власти всех уровней, если они занимаются хозяйственной или коммерческой деятельностью либо имеют заинтересованность в предприятиях, занимающихся такой деятельностью, лишаются права регулировать или контролировать деятельность в данной отрасли. Такой закон мог бы нанести ощутимый удар по отраслевому характеру украинских министерств.
Четвертый этап - это реформирование самой процедуры выполнения регуляторного законодательства органами государственного управления, внедрение механизмов правительственного самоконтроля. Наряду с официальными проверками предлагается также ввести должность омбудсмена (уполномоченного) для разрешения конкретных ситуаций, организовать «горячую» телефонную линию.
Что делается?
Безусловно, изложенные выше соображения не являются абсолютно неожиданными: необходимость основательного реформирования государственного регулирования экономики в последнее время неоднократно провозглашалась с высоких трибун. Хотя, в основном, в декларативной форме выражается политическая воля что-то делать, что-то действительно менять, чтобы выйти из кризиса. Позитивным является и то, что вопрос регуляторной реформы еще не стал политизированным. Итак, нужно использовать момент. Остается только определиться - как именно.
Вопрос дерегуляции тесно переплетается как с административной реформой, так и с созданием действенного механизма партнерства между правительством, предпринимателями и обществом в целом. Причем регуляторная реформа может идти впереди и готовить почву для реформирования на этих направлениях.
Регуляторную и административную реформу объединяют некоторые общие цели, а именно - создание эффективно действующей вертикали исполнительной власти. Это касается: 1) определения четких функций органов власти; 2) открытости и подконтрольности их деятельности; 3) рациональности и эффективности процедур принятия и выполнения решений. Даже на нынешнем, начальном этапе регуляторной реформы закладывается база для изменения административных процедур. В первую очередь мы имеем в виду указ Президента «О снятии барьеров развития предпринимательской деятельности», которым, в частности, предусмотрено, что головной орган по вопросам дерегуляции, а именно - Госкомитет по развитию предпринимательства, имеет право пересматривать существующие нормативные акты других министерств и ведомств на предмет их соответствия трем основным критериям дерегуляции. Также Государственному комитету предоставлено право делать оценку новых регуляторных норм. Каждая правительственная структура, предлагающая принять новые регуляторные нормы, должна будет обосновать их законность, необходимость для эффективного функционирования экономики и соответствие правительственной политике. Сейчас разрабатывается административная процедура пересмотра, а также приостановки действия нормативных актов, процедура обжалования министерствами выводов Госкомпредпринимательства.
На стыке регуляторной и административной реформы находится и столь болезненная для Украины проблема невыполнения решений и программ. Для ее разрешения необходимо внедрить оценку работы ведомств не по количеству принятых ими решений, разработанных законопроектов, а по конечным результатам. Ведь как выглядят планы действий наших ведомств сейчас? Разработать и принять положение , скажем, об упрощенной регистрации предприятий; срок - конкретная дата, ответственные - список имен. По истечении указанного срока действительно выпускается документ под названием «Положение об упрощенной регистрации предприятий», ставятся соответствующие отметки о выполнении, и все довольны, кроме потенциальных предпринимателей, которых продолжают гонять по инстанциям.
Ситуация изменится только тогда, когда задача будет ставиться в иной форме: скажем, внедрить процедуру регистрации предпринимателей в едином учреждении в течение десяти дней. И по истечении положенного времени необходимо будет просто проверить реальную процедуру регистрации и спросить с ответственных, если она не отвечает проекту. Именно так планируется оценивать результаты регуляторной реформы. Главное - чтобы будущие результаты были измеряемы и имели единую интерпретацию.
Здесь мы близко подошли к следующему вопросу - создания действенного механизма партнерства между правительством, предпринимателями и обществом в целом. Дело в том, что неправительственные организации, такие, как ассоциации предпринимателей или потребителей могут сыграть ключевую роль в объективной оценке результатов. Ведь, продолжая предыдущий пример, если в каком-нибудь городе процедуры регистрации не соблюдаются, то местные ассоциации могут поднять этот вопрос и постараться добиться его разрешения. Это, конечно, слишком идеализированная картина, но таким путем следует идти.