«вот он, - сказал Винни-Пух. - Это - Очень Полезный Горшок. И в него можно класть, что хочешь».
Б.Заходер. «Винни-Пух и все-все-все»
Вы играете в настольный теннис? Своеобразная разновидность этой тонкой игры - процесс подачи, обсуждения, первого, второго чтения и утверждения Государственного бюджета Украины. Играть можно на деньги, а если денег нет - на интерес. Для зрителей важнее сама игра, нежели ее результат, по той очевидной причине, что у зрителей шансов на выигрыш изначально нет. А уж кто из игроков и на каком столе окажется при деньгах, а кто - при своем интересе, пинг-понг покажет.
От имени правительства на подаче бюджета выступил министр финансов Валентин Короневский. Дальнейшая процедура такова: депутаты обсуждают, комиссии и фракции вносят, бюджетная комиссия анализирует и выносит. Проект бюджета на первое чтение ВР. После первого чтения проект возвращается правительству с целью доработки. Доработанный Кабмином проект Верховная Рада читает во второй раз и принимает его. или не принимает. Теоретически до Нового года бюджетный процесс может завершиться. Тогда и начнется...
...Увеличение
и контроль
Увеличение поступлений в доходную часть бюджета и контроль за бюджетными расходами - вот что намерено предпринять правительство. Практика прошлых лет свидетельствует, что в результате таких намерений к дверям Кабмина выстраиваются две очереди: очередь желающих так или иначе освободиться от уплаты налогов в доходную часть бюджета и очередь внеочередных получателей денег из расходной его части. В 1997 году, по словам министра финансов, доходная часть составит 44 с чем-то миллиарда гривен, расходная - 48 с чем-то миллиардов. Т. е. 42,1% ВВП доходов минус 45,9% ВВП расходов. Получается 3,8% дефицита.
Все это произойдет в итоге налоговой страды, когда с плательщиков соберут НДС (основной источник доходов), акцизы, налог на прибыль, на имущество, на землю, изыщут рентную плату, получат поступления в Пенсионный, Чернобыльский, инновационный и другие целевые фонды (в сумме 14,7 млрд. грн.). То есть предполагается, что будут и плательщики налогов, и легальные деньги у них. Очевидно, в результате бюджетного (и не только) «финансирования программ развития отдельных отраслей» и всего АПК, государственного дотирования цен и единодушной поддержки кого-нибудь собственного.
Впрочем, это уже расходные статьи, а о суммах, записанных в этой части, говорить особого смысла нет: ВР все скорректирует, потом правительство доработает и цифры станет просто не узнать.
Трудно не согласиться с председателем финансовой комиссии ВР Виктором Сусловым, когда он говорит, что единственным достоинством проекта бюджета является то, что он подан вовремя. Причем финансовая комиссия Вр в целом предполагала вообще вернуть проект на доработку правительству. Ни комиссия, ни кто-либо другой не увидели в кабминовском творении такой «детали», как конкретные источники покрытия бюджетного дефицита. Напомним, что вариантов тут несколько: продажа правительством своих облигаций - на внутреннем рынке и на рынке внешнем, то есть выпуск так называемых еврооблигаций, и (или) печально известный процесс кредитования правительства Национальным банком.
Председатель правления НБУ Виктор Ющенко высказался по этому поводу с банкирской осторожностью: «Два месяца, которые у нас остались до окончания текущего финансового года, - достаточный срок для того, чтобы серьезно реструктурировать гривневый фондовый рынок, в частности, обустроить на нем работу нерезидентов и разработать первый фондовый проект по евробондам». По мнению г-на Ющенко, в случае успешного воплощения, проект Евроукр «в первом квартале 1997 года будет одним из самых реальных источников покрытия дефицита бюджета».
Что на самом деле станет реальным источником покрытия, решать будут в конечном счете депутаты. И тут, как говаривал граф Толстой, «не могу молчать». Во время обсуждения программы правительства и - в особенности - проекта бюджета любой незаангажированный слушатель мог убедиться: не все, конечно, но многие ораторы искренне не понимали, о чем, собственно, они ораторствуют. Даже если отбросить краснознаменные выступления о народных бедах, то депутатские высказывания типа «я не понимаю, что такое НДС и как он взимается, что-то сложное там накрутили, но все это на пользу только «жирным котам» повергают вашего автора в состояние тихой безнадеги. Компетентные народные избранники - те, кто знает или догадывается, «что такое НДС», - просто тонут в шквале всеобщей простоты. На этом фоне Кабмин - все познается в сравнении! - выглядит группой суровых профессионалов, попавшей в безвыходное положение...
Обратимся к двум - из великого множества - бюджетным моментам, которые представляются нам весьма принципиальными.
Местные бюджеты и областные кланы
Содокладчиком по бюджету традиционно выступил главком ВР по вопросам бюджета Николай Азаров, который, среди прочего, пообещал: «мы на следующей неделе рассмотрим схему финансирования областных и местных бюджетов. Правительственная схема комиссию не устраивает, но в прошлом году мы вместе с вами эту схему поломали, надеемся и в этом году на вашу помощь». не совсем ясно, о какой именно «правительственной схеме» идет речь, но коллизия налицо, причем конституционная.
Когда принималась Конституция, в разделе о местном самоуправлении депутаты записали весьма принципиальные для будущего устройства и вообще для будущего Украины положения о том, что местные общины - сельские и поселковые, и городские районные - автономны в своей деятельности. В рамках законов, изданных ВР, естественно. Таким образом, местная община, имея в своем распоряжении местный же бюджет, финансирует свои потребности и, при наличии взаимной договоренности и денег, - общеобластные программы. Очевидно, что такое положение вещей исключает традиционную вертикаль советов. Еще более очевидно, что 143-я статья Конституции, о которой идет речь, лишает крупное областное начальство возможности перераспределять доходы бюджета по своему усмотрению - а значит, лишает и реальных рычагов власти.
Центральное правительство, часто и со вкусом повторяющее тезис о необходимости «предоставить большую самостоятельность на местах», получает прекрасную возможность это сделать и проводить эффективную региональную политику. немаловажно и то, что автономизация на местном уровне обеспечивает предусмотренное Конституцией унитарное устройство Украины: с политикой автономных областей (имеется в виду не только Крым) мы все хорошо знакомы, но вряд ли кто-то слышал о сепаратистских или клановых устремлениях отдельного села или поселка... Но оставим политикам политиково.
Принципы финансового и имущественного обеспечения местного самоуправления в бюджете блистательно проигнорированы. «Проект бюджета, - комментирует депутат С.Терехин, - по-прежнему построен на принципе взаимодействия центра с бюджетами областей. А уж областные советы руководят районами, те - селами, поселками и городами. И в парламенте также немало сторонников именно такой системы - достаточно заглянуть в проект Закона о местном самоуправлении». Есть, в общем, работа для Конституционного суда, не говоря уже о том, что областное перераспределение весьма затрудняет тот самый контроль за расходованием бюджетных средств, который так необходим правительству.
Конечно, для того, чтобы расходовать, нужно сначала получить доход. За счет каких налогов будут формироваться местные бюджеты, а какие - пойдут в бюджет центральный? Острота в этом вопросе, безусловно, присутствует.
Кому нужны новые налоги?
В упрек разработчикам проекта бюджета ставится и зачисление в доходную часть поступлений от налогов, которые до сих пор не оформлены законодательно. И в самом деле - трудно представить, что, подсчитывая эти доходы, правительство не ошибается. Но внутрипарламентский спор по одному из таких налогов - а именно, налогу на имущество предприятий (ставка 2%) - представляется нам принципиальным.
налог на имущество будет необходим тогда, когда у нас будет развитая рыночная инфраструктура, когда предприятия смогут платить этот налог - сторонники такого подхода считают необходимым отложить появление на свет налога на имущество до рыночных времен - по оптимистическим подсчетам, лет на пять. «Сегодняшняя проблема, - поясняет депутат Ельяшкевич, - в том, что мы уже вышли на уровень цен, делающий нашу продукцию неконкурентоспособной. И если мы будем вводить новые налоги, предприятия, которые еще работают, будут останавливаться, поскольку новый налог автоматически «загоняется» в цену».
Налог на имущество имеет не только и даже не столько фискальную функцию, сколько функцию организации фондового рынка и рынка недвижимости, утверждают разработчики нового налога. «сегодня предприятие, - поясняет депутат Терехин, - имеющее большие и незадействованные основные фонды, тратит на их содержание немалые деньги. Траты эти - по советской традиции - относятся на себестоимость. Так что лучше - обложить налогом имущество, что в описанном случае приведет к желанию предприятия оптимизировать свои фонды - продать лишнее, неиспользуемое, громоздкое, либо сохранить систему «не съем, так понадкусываю»?
Налог на имущество, по мысли его разработчиков, альтернативен налогу на прибыль. Совсем просто говоря - если собственник (не важно какой он формы и цвета) пользуется имуществом и не получает от этого прибыли и, соответственно, налога на прибыль не платит, то он будет платить налог на имущество. Или избавляться от него. Таков один из способов заставить владельца распоряжаться собственностью разумно, даже если этот собственник - государство.
Возвращаясь к теме местных бюджетов, заметим, что налог на имущество как раз и может стать основой финансового обеспечения местного самоуправления...
Две коротко представленные здесь «бюджетные истории» довольно полно иллюстрируют два основных подхода к существующим проблемам: либо ситуация «консервируется», либо - хотелось сказать - изменяется, но нет - еще только готовится к изменениям. Предпосылки и стимулы, так сказать. Сказать, конечно, легче, чем сделать, но у проекта бюджета еще все впереди.