Хотя давно запланированная наступательная операция Украины все еще находится в начальной стадии, уже не слишком рано начинать планировать, что будет дальше. В краткосрочной перспективе ответ очевиден: США и их союзники должны продолжать предоставлять Украине оружие и тренировать украинских солдат, чтобы позволить Киеву освободить как можно большую часть своей территории в этом году.
Но необходимо также планирование на долгосрочную перспективу, а это куда более сложная задача. Как показали последние 15 месяцев, Владимир Путин вряд ли откажется от своей цели взять Украину под контроль, даже невзирая на военные неудачи.
«Тем не менее, война в конце концов перейдет в фазу меньшей интенсивности, и когда это произойдет, необходимо будет создать прочные механизмы безопасности, чтобы защитить Украину и теснее связать ее с Европой», - пишет в статье для Foreign Affairs старший научный сотрудник «Фонда Карнеги за международный мир» Эрик Чиарамелла, ранее занимавший должность заместителя директора по России и Евразии в Национальном разведывательном совете США.
Перед июльским саммитом НАТО в Вильнюсе президент Украины Владимир Зеленский настаивает на том, чтобы его страну приняли в Альянс, хоть и признает, что это невозможно до окончания войны. Украине также предстоит долгий путь к членству в ЕС, который предлагает собственные гарантии безопасности.
«А решением на время, пока Киев не достиг включения в обе организации, могло бы стать создание взаимосвязанных многосторонних соглашений, которые могли бы поддержать хорошо обученную и хорошо оснащенную украинскую армию. Запад может усилить эти договоренности по образцу оборонных отношений США с Израилем, взяв на себя четкие, кодифицированные, долгосрочные обязательства перед Украиной, чтобы Киев мог планировать свои будущие потребности в сфере безопасности», – предлагает автор, добавляя, что такой подход гарантировал бы Украине безопасность, пока она не станет членом ЕС и, возможно, НАТО, не закрывая при этом дверь для разрядки в отношениях с Россией.
Вашингтону и его союзникам предстоит создать мощную коалицию стран-единомышленников для поддержки такой концепции, чтобы дать понять, что у Киева есть долгосрочная поддержка Запада. Есть обнадеживающие признаки, что этот процесс уже начался: Пентагон работает с Украиной над планированием ее будущих сил обороны, и часть американской помощи была выделена на эти цели. Объявление в мае о том, что украинские пилоты приступят к тренировкам на самолетах F-16 перед возможным началом поставки этих самолетов, свидетельствует о желании партнеров Украины увеличить военный потенциал страны, не ограничиваясь ее немедленными потребностями. Так должно продолжаться и дальше. Но нужно сделать больше, чтобы создать уверенность в неизменности силы Запада и избавить Путина от ощущения, что время играет на его стороне.
«Юридические обязательства со стороны партнеров, особенно США, могли бы в значительной степени развеять военный оптимизм Путина и заставить его считаться с тем фактом, что Украина никогда не будет принадлежать России», - считает Чиарамелла.
Израильская модель
Будущая безопасность Украины зависит от эффективного планирования и надежных обязательств со стороны ее партнеров. С этой целью украинские лидеры начали изучать существующие в других странах механизмы, чтобы понять, как их страна может защитить себя. Автор отмечает, что Киев поступил мудро, когда взял за образец Израиль. Мощная армия и разведывательные службы Израиля, его сильная оборонная промышленность и глубокие военные отношения с США демонстрируют, как страна без формальных альянсов может защитить себя и сдерживать враждебных соседей. В сентябре прошлого года украинское правительство представило «Киевский договор о безопасности» – концепцию, направленную на превращение Украины в европейский Израиль. Она описывает "усилия на многие десятилетия" со стороны партнеров Киева, направленные на то, чтобы помочь Украине построить "надежную систему территориальной обороны" путем обучения и обеспечения ее Вооруженных сил, оказания разведывательной поддержки и укрепления оборонно-промышленного сотрудничества. Стратегия базируется на сдерживании путём лишения возможностей. То есть речь идет о невозможности достижения Россией своих целей в Украине посредством военной силы, а не об угрозах будущими наказаниями. Недавние выступления президента Франции Эммануэля Макрона и президента Еврокомиссии Урсулы Фон Дер Ляйен говорят о том, что западные лидеры обсуждают, как сделать так, чтобы это работало на практике.
«Украина и ее партнеры могут найти полезный шаблон в давней законодательно закрепленной поддержке США качественного военного превосходства Израиля, означающего его способность сдерживать и, при необходимости, побеждать большего противника, обладая преобладающими технологиями и тактикой», – говорится в статье.
Но автор признает, что ситуации не совсем идентичны. Враг Украины имеет самый большой в мире ядерный арсенал, в то время как противники Израиля, по крайней мере, на данный момент, не владеют таким оружием. Более того, Киев, в отличие от Тель-Авива, не владеет ядерным оружием. С другой стороны, Украина – более крупная страна, чем Израиль. Она может выставить значительные, хорошо оснащенные силы быстрого реагирования, способные нанести серьезные потери грозному захватчику, что доказали украинские военные, давшие отпор России в начале войны.
Запад должен утвердить новый термин, который бы отвечал уникальному случаю Украины – «качественный баланс сдерживания». Для этого он должен взять на себя обязательство обеспечить Киев смесью из лучшей техники, подготовки и технологий, направленной на то, чтобы в долгосрочной перспективе уравнять или нивелировать численное преимущество России на поле боя.
«К примеру, преимущество России в военно-воздушных силах значительно. Украина не должна и не может содержать массивные и дорогостоящие ВВС, которые могли бы конкурировать с российскими или даже превзойти их. Однако украинские ВВС могут защитить свое небо с помощью хорошо продуманной комбинации многоуровневой и встроенной наземной противовоздушной обороны, дополненной маневренными военно-воздушными силами и другими возможностями, которые могут держать под угрозой стратегические военные объекты на территории России», – предлагает автор.
Надежные силы такого рода нуждаются в долгосрочном финансировании. Здесь западные лидеры снова должны посмотреть на пример Израиля. Начиная с 1999 года Вашингтон и Тель-Авив подписали ряд десятилетних меморандумов о взаимопонимании, определяющих уровень американской помощи в сфере безопасности. Последний меморандум, подписанный в 2016 году, обошелся в 38 миллиардов долларов. Конгресс выделял средства в соответствии с уровнями, установленными этими соглашениями.
В случае Украины прозрачное видение долгосрочного финансирования, изложенное в ряде двусторонних меморандумов о взаимопонимании, обеспечило бы экономическую эффективность, позволив обоснованное долгосрочное планирование и приобретение основных оборонных систем. Это также развеяло бы страхи Конгресса о предоставлении Украине "незаполненных чеков". Со временем финансирование со стороны США и Европы можно будет сбалансировать, поскольку европейские лидеры охотнее будут брать на себя значительные обязательства, если они будут уверены в неизменной поддержке со стороны Вашингтона.
Разработка модели расходов для будущих Вооруженных сил Украины будет сложной задачей. Неопределенность траектории развития войны усложняет процесс четкого планирования.
«Если война будет продолжаться с высоким уровнем интенсивности, потребность в поддержке неотложных нуждах Украины на поле боя будет преобладать над потребностями ее армии в будущем. Но как только война войдет в менее интенсивную фазу, возможно, после контрнаступления этого года, должна начаться военная реконструкция Украины. Первоначальный раунд меморандумов о взаимопонимании с США и европейскими государствами должен профинансировать перевооружение, распланированное на несколько лет», – говорится в статье.
Позже Украина и ее партнеры могут обратиться к Польше, имеющей похожее количество населения и так же близко расположенной к России, за советами по поддержке современных, хорошо подготовленных вооруженных сил в мирное время.
Не обманывайте меня второй раз
Будущая система безопасности для Украины должна быть построена на крепком правовом и политическом фундаменте. Украинские члены правительства с горечью вспоминают подписание Будапештского меморандума 1994 года. Согласно этому соглашению Россия, Великобритания и США предоставили Украине гарантии безопасности в обмен на демонтаж ее ядерного арсенала. Украина выполнила свою часть соглашения, но Россия неоднократно игнорировала свои обещания уважать территориальную целостность Украины, аннексировав Крым и отправив военные подразделения на Донбасс в 2014 году, а затем устроив полномасштабное вторжение в 2022 году. Украинцы, конечно же, не хотят строить свою будущую безопасность на любом соглашении, которое не будет обязательным для всех сторон.
Поэтому США и Европа должны работать с Киевом над новым рамочным соглашением, чтобы определить свои стратегические цели и коллективные обязательства. Она должна включать в себя финансовые и практические параметры долгосрочной поддержки обороны Украины, а также механизмы консультаций и поддержки украинской оборонной промышленности.
«Выбор стран, которые следует пригласить за стол переговоров, будет непростой задачей. Украине следует избегать заброса слишком широких сетей, поскольку чрезмерно широкая коалиция может привести к появлению размытого соглашения. Но главные военные и экономические спонсоры страны, включая Францию, Германию, Польшу, Великобританию и США должны стать подписантами. После того, как соглашение будет согласовано и подписано, другие страны должны иметь право присоединиться к нему», – считает автор.
Он добавляет, что соглашение о безопасности Украины должно обеспечить ключевые принципы меморандумов о взаимопонимании между подписантами, в которых должны быть перечислены их конкретные обязательства. Для того чтобы сделать эти обязательства действенными и совместимыми, рамочный текст должен предоставить руководящей группе высокого уровня, подобной Североатлантическому совету НАТО, полномочия разрабатывать общие оценки угроз, обмениваться разведывательными данными, координировать политические меры реагирования и обеспечивать выполнение обязательств всеми подписантам соглашения. Если Украина считает, что ей угрожает опасность, ей должно быть гарантировано право созвать страны НАТО для получения дополнительной чрезвычайной поддержки.
«Важно, чтобы обязательства подписантов были закреплены законом и имели четкую межпартийную поддержку. Поддержка Украины не должна зависеть от электоральных циклов или смены власти. Это особенно важно в случае США, где возможность серьезного разворота политики после президентских выборов 2024 года расшатывает нервы украинцев и подпитывает уверенность Путина в завтрашнем дне. Именно поэтому администрация Байдена должна немедленно начать работать с Конгрессом над поиском решения», – пишет Чиарамелла.
По его мнению, при идеальных условиях, рамочный текст должен стать официальным международным договором, ратифицированным каждым подписантом. В США для этого потребовалась бы поддержка двух третей голосов в Сенате, чего будет трудно добиться, но все же возможно.
Если этот порог окажется слишком высоким, Конгресс может вместо этого принять новый закон, подобный "Закону об отношениях с Тайванем", который остается столбом отношений между странами уже более 40 лет. Такой закон для Украины закрепил бы обязательства Вашингтона перед Киевом. Кроме того, Конгресс мог бы рассмотреть возможность утвердить такие же американские обязательства перед Киевом, как и те, которые действуют для Израиля. В таком случае президент должен был бы регулярно консультироваться с Конгрессом и предоставлять ему отчеты, подтверждающие, что Украина получает достаточную поддержку от своих партнеров, чтобы отвечать или компенсировать российские военные преимущества. Такая правовая база будет гарантировать, что соглашение о безопасности будет иметь широкую политическую поддержку, независимо от того, кто в Белом доме.
Процесс развития Вооруженных сил Украины будет означать, что страны-партнеры будут неизбежно конкурировать за большие контракты. И для управления этим процессом требуются мощные многонациональные механизмы координации. Эти механизмы должны обеспечить проведение реформы оборонного сектора Украины, в том числе путем обеспечения прозрачности контрактов и уменьшения риска попадания оружия и чувствительных технологий в руки России или на черный рынок.
Сделано в Украине
Оборонно-промышленный компонент будет иметь решающее значение для успеха новой системы безопасности для Украины. Очень высокие темпы потребления боеприпасов на поле боя привели к тому, что американские и европейские оборонные компании едва успевают за спросом. Четкие многолетние обязательства по финансированию со стороны стран-подписантов дадут компаниям сигнал о том, что они могут безопасно наращивать производство ключевых систем и боеприпасов. Целенаправленная поддержка оборонной промышленности Украины со стороны стран-партнеров также снизит стоимость соглашения со временем, поскольку местные производственные мощности будут расти и удовлетворять все большую долю потребностей страны.
Это не потребует полной перестройки оборонно-промышленной базы Запада. Напротив, США и ЕС должны наращивать производство критически важных систем и боеприпасов посредством разумных, целенаправленных инвестиций. Недавнее соглашение между странами-членами ЕС и Норвегией о поставках Украине снарядов на один миллиард евро и совместной закупке еще на один миллиард евро – это хорошее начало.
«Успешные совместные закупки на европейском уровне могут превратить сильно фрагментированную оборонно-промышленную базу ЕС в главный актив для долгосрочной безопасности Украины, не говоря уже о стратегической автономии самой Европы», – говорится в статье.
Западная помощь должна включать положения о поддержке возрождения оборонных предприятий Украины, когда-то являвшихся гордостью советского военно-промышленного комплекса. Мощная украинская оборонная промышленность, интегрированная в европейскую цепь поставок, со временем снизит зависимость страны от западной помощи. Стратегия Запада в этом поле должна быть зеркальным отражением того, что сделали США для Израиля.
«Вашингтон уже давно разрешил Тель-Авиву использовать часть своей военной помощи для закупки оборудования у отечественных фирм. Эта политика, известная как «оффшорные закупки», превратила израильский оборонный сектор в один из сильнейших в мире. То же самое необходимо сделать и для Украины», – считает автор.
Недавний шаг немецкого оружейного гиганта Rheinmetall по созданию совместного предприятия с украинским государственным оборонным конгломератом – это шаг в правильном направлении. Киев также должен внедрить прозрачные практики корпоративного управления и сотрудничать с украинскими предпринимателями, чьи инновации в военное время способствовали успехам страны на поле боя.
Объединение усилий
В конце концов, и ЕС, и НАТО придется решить, принимать ли Украину в свои ряды. Членство в обеих организациях дает гарантии безопасности. Положения ЕС о взаимной обороне, кодифицированные в его договорах, нельзя отбрасывать как уступающие статьи 5 НАТО только потому, что США не подписали их. Вероятность того, что Путин или его преемник нападет на ЕС, мизерна, а большинство стран-членов ЕС также вступили в Альянс.
Таким образом, соглашение безопасности для Украины должно быть тесно связано с процессом ее вступления в ЕС, который должен начаться как можно быстрее.
«Начало официальных переговоров о вступлении в ЕС даст Украине мощный стимул к ускорению реформ в сфере верховенства права и экономики. ЕС, без сомнения, будет настаивать на том, чтобы Украина придерживалась его строгих стандартов для вступления. Но он должен избегать обременительного, растянутого на десятилетия графика вступления, который упустит уникальную возможность связать Украину с Европой», - говорится в статье.
Долгосрочные отношения Украины с Западом в сфере безопасности должны решаться без участия России. Однако, что очень важно, эта договоренность оставляет открытой возможность будущего диалога с Москвой по поводу развития доверия вроде довоенных предложений, которые выдвигали США и их союзники. В конце 2021 и начале 2022 года союзники по НАТО были готовы предоставить России заверения, что они не будут развертывать наступательные ракетные системы наземного базирования и не будут размещать постоянные боевые подразделения в Украине. Москва отвергла эти предложения и все равно вторглась. В будущем политические рамки и консультативные механизмы договора об украинской безопасности заложат основу для совместных переговоров Украины, США и Европы с Россией по этим вопросам, если Кремль изменит свой курс и признает независимость Украины и ее границ.