Внезапное приостановление в апреле консульских услуг для мужчин призывного возраста по-разному, но зацепило всех, кто живет за границей. Хронические проблемы наших консульств: хамство, несовершенство программы онлайн-регистрации, двойные очереди, отсутствие ответов на запросы граждан — все обострилось максимально. Но все эти проблемы не новы. О них можно было услышать в 2008-м или 2021 году так же, как и в 2024-м. И не только сами проблемы, но и эмоции, стоящие за ними, остаются такими же — часто это обида или злость.
Это свидетельствует о том, что ситуация с приостановлением консульских услуг стала лишь очередным проявлением системных проблем в этой сфере, а возмущение ими, выплеснувшееся наружу, сформировалось не вчера. Если их не устранить, они и дальше будут ослаблять основные функции консульской службы — защиту граждан, сохранение сообщества граждан за границей и его связей с Украиной.
О каких проблемах идет речь?
Участники консульских процессов с обеих сторон «окошка» сталкиваются с очень разными вопросами, но их можно обобщить до двух категорий — ресурсные и коммуникационные, причем вторые часто усиливают первые.
Ресурсы
Украине никогда не хватало денег и людей для должного дипломатического присутствия за границей. Особенно от этого страдали «далекие» направления, такие как Африка или Латинская Америка, и последствия этого чувствуются сейчас: многие эти страны в лучшем случае нейтральны, а некоторые поддерживают российскую агрессию. Но и для «приоритетной» и «престижной» Европы часто не хватало ресурсов, чтобы и удовлетворить спрос на консульские услуги для своих граждан, и надлежащим образом работать со странами-партнерами.
Ситуацию могла бы изменить принятая в 2021 году Стратегия внешнеполитической деятельности Украины, которая одной из 12 основных целей определила поддержку украинцев за границей и их привлечение к государствообразующим, социальным, экономическим проектам, а также ставила задачу расширять дипломатическое присутствие.
В этом направлении даже были сделаны важные шаги. В 2023 году открылись девять новых дипломатических учреждений, а количество консульских работников увеличилось на 13% — до 340. Но вызовы выросли больше — к нескольким миллионам украинских мигрантов добавились еще как минимум четыре миллиона вынужденных переселенцев. Только в ЕС+ по состоянию на февраль 2024 года было зарегистрировано 4,155 миллиона бенефициаров временной защиты — граждан Украины. По оценке МИД, всего за границей сейчас находится 8,4 миллиона украинцев.
Многие из них нуждались и нуждаются в выдаче документов, справок, предоставлении нотариальных услуг, регистрации рождения детей — вещей, без которых невозможна жизнь в другой стране и часто невозможна связь со своей страной. Поэтому даже после увеличения штата и с учетом найма местного персонала 340 консульских работников не успевают и не могут успеть обслуживать запросы восьми миллионов человек.
«До 24 февраля 2022 года больше 50% граждан Украины никогда не были за границей», — говорит консул Украины в Гданьске Александр Плодистый. Он объясняет, что отсутствие опыта жизни в новой среде и чрезвычайные обстоятельства выезда привели к тому, что потребность в консульских услугах украинцев, выехавших после начала широкомасштабного вторжения, была существенно выше. Благодаря толерантной позиции польской власти смогли пересечь границу люди не только без загранпаспорта, но и вообще без каких-либо документов.
Это привело к тому, что продление паспорта, справка о подтверждении гражданства, внесение в паспорт детей надолго стали самыми популярными консульскими услугами. По словам консула, в 2024 году структура спроса частично вернулась к показателям до вторжения. Сейчас самыми популярными консульскими услугами являются получение нового паспорта, нотариальные действия, подтверждение водительских прав и регистрация гражданства новорожденных детей.
В последние месяцы проявилась еще одна тенденция — вырос спрос на консульские услуги со стороны людей пожилого возраста, которые не могут передвигаться и нуждаются в выездном обслуживании, на что также тратится намного больше времени, рассказал Александр Плодистый.
Коммуникация
Недостатком ресурсов можно по крайней мере частично объяснить другой аспект проблемы — коммуникационный. Украинцы за границей узнают о важных решениях слишком поздно или не знают о них совсем, им не хватает механизмов коммуникации важных месседжей со стороны власти, в том числе, чтобы противостоять российской пропаганде. Отдельно стоит вопрос дискриминационного отношения со стороны сотрудников консульских служб.
«К украинцам в украинских консульствах относятся, как к назойливым мухам», — говорит украинка, приехавшая в Польшу еще до 2014 года и пожелавшая остаться анонимной. По ее словам, пренебрежение и отношение к гражданам как к неполноценным, балласту, мешающему дипломатам «нормально работать», чувствовались в дипучреждениях Украины во все времена. «Бывает такое, что украинский консул тебе говорит: то, что ты приехал сюда, это твои проблемы, и если бы тебе была нужна Украина, ты не поехала бы», — добавляет она. Эти слова подтверждают и украинцы с оккупированных территорий, сталкивающиеся с подобным опытом пренебрежительного отношения в дипучреждениях в Грузии.
На другой аспект ненадлежащей коммуникации жалуется глава Христианского общества украинцев в Италии Олесь Городецкий. По его мнению, украинским дипломатическим учреждениям не хватает целенаправленной политики противодействия российской пропаганде и привлечения к ней украинских громад за границей. «Мы с удовольствием распространяли бы опровержение того, что говорят путинские пропагандисты здесь, в Италии. Но хотелось бы иметь месседжи, а их должны давать на центральном уровне. И здесь есть информационный вакуум», — говорит он о распространенном в Италии российском нарративе о «сорванных мирных соглашениях».
Также пан Городецкий критикует отсутствие информирования о технических аспектах работы консульств и посольств. Внедренное в апреле 2024 года требование регистрироваться в онлайн-очередь для получения большинства консульских услуг только через «Дію» или Bank ID воспринимается как ограничение доступа для граждан Украины, которые уже много лет живут за границей и не имеют этого приложения, украинского номера телефона или банковского счета. Альтернативные пути существуют, но многие о них не знают.
«Если есть другой механизм, то было бы хорошо, чтобы о нем говорили и чтобы он реально работал», — говорит Олесь Городецкий.
Выходы
Несмотря на некоторые позитивные изменения в работе украинских консульств за последние годы, создается впечатление, что задекларированные в Стратегии внешнеполитической деятельности принципы привлечения украинцев за границей к «государствообразующим, социальным, экономическим» процессам в Украине рискуют остаться лишь на бумаге, если не будут найдены решения для ресурсных и коммуникационных проблем в работе консульской службы.
Если говорить о поиске ресурсов, то здесь ситуация сложная. Даже деньги не решают всего. Казалось бы, не так много нужно средств, чтобы оборудовать дополнительное рабочее место в консульстве, но это может потянуть за собой необходимость сменить помещение или существенно переоборудовать, что, в свою очередь, приводит к увеличению затрат уже на порядок.
К тому же сейчас, во время войны, вопрос увеличения финансирования дипломатических и консульских учреждений очевидно не приоритетный. Но возможны другие пути привлечения ресурсов. Первый — использование потенциала международных организаций. Частично оно существует и сейчас — УВКБ ООН предоставляло помощь оборудованием консульским учреждениям Украины, в частности, в Польше. Второй — успешный опыт передачи части функций по выдаче документов за границей в ГП «Документ» свидетельствует о том, что какой-то функционал консульств может быть передан посторонним поставщикам услуг, в том числе коммерческим, чтобы разгрузить дипломатические учреждения. Третьим путем поиска дополнительных ресурсов может быть введение своеобразного военного или дополнительного консульского сбора для диаспоры. Этот вариант имеет поддержку в том числе среди самих украинцев за границей, и его предлагает процитированный выше пан Городецкий.
Что касается коммуникационных проблем, то здесь ситуация одновременно и более простая, и более сложная. С одной стороны, их решение вроде бы требует меньше вложений. Следовало бы ввести эффективные, реально действующие механизмы коммуникации с громадой и обратной связи, в том числе о качестве услуг и фактов дискриминации или ненадлежащего отношения со стороны представителей украинских консульств к гражданам Украины (и не только). Сейчас, по крайней мере в некоторых консульствах, ведется видеофиксация приема, но возможность обжаловать какие-то действия или высказывания служащих консульства не институционализирована и доступна только через общие средства коммуникации. Конечно, немногие идут на это, как и в целом на какую-либо очную и открытую коммуникацию проблем.
Консульская служба Украины и граждане Украины за границей не доверяют друг другу и все еще остаются по разные стороны не только окошка в помещении консульства, но и каких-то ментальных баррикад, возведенных в воображении обеих сторон.
Хорошо иллюстрирует положение дел с консульской службой Украины и ее отношениях с громадой интересный факт об основополагающей для работы консульских учреждений Венской конвенции о консульских сношениях от 1963 года. Она до сих пор не имеет официальной версии на украинском языке. В украинский корпус законодательства включена только ее русскоязычная версия, подписанная и ратифицированная еще Советским Союзом. Возможно, некоторые подходы к работе консульств, которыми недовольны украинцы, как и русский текст, просто остались в наследство с тех времен, когда люди за границей по определению были «проблемой».