От редакции: Количество вызовов, с которыми сегодня приходится справляться Украине, огромно. Отражение внешней агрессии — не единственная угроза для государственности. Налаживание системы государственного управления — это тоже одна из стратегических задач для выживания. Сейчас ключевой демократический принцип — баланс взаимодействия ветвей власти — нарушен. Правительство и парламент давно утратили субъектность, что лишает их какой-либо инициативы, а значит, демократия — под угрозой. Вся власть сосредоточена в руках президента и его окружения, которые имеют большое желание и дальше править в ручном режиме. И это при том, что центральной власти не хватает институционных возможностей и компетенций.
Поэтому и есть разрыв между тем, что написано в Конституции де-юре, и тем, как она выполняется де-факто. Через 28 лет после принятия Основного закона, Украина живет за рамками Конституции. По правилам, которые диктует власть. Что с этим делать? Дискуссия об изменениях в Конституцию, в рамках которых была бы уточнена сегодняшняя дуальная парламентско-президентская модель государственного управления, идет давно. Что нам ближе — парламентская или президентская форма правления? Можно ли правильно сбалансировать действующую Конституцию, если внести в нее точечные изменения? Мысли и предложения разные, и в любом случае именно эта дискуссия определит стратегическое направление развития нашего государства. Этот текст — один из взглядов на актуальную тему.
Приглашаем вносить свои предложения об изменениях в Конституцию для повышения ответственности власти.
В Кремле уверены, что если «снести» Зеленского, то это сломит сопротивление российской агрессии. Это потому, что в их реальности народ может позволить одному человеку решать судьбу не только всей страны, но и мира. Весной даже шла речь о том, что готовится спецоперация «Майдан-3», чтобы подорвать доверие к легитимности президента на шестом году полномочий.
На самом же деле и Помаранчевая революция, и Революция Достоинства как раз опровергали такой подход. Украинцы очень самоорганизованы и готовы сопротивляться не только внешнему врагу, но и центральной власти, когда есть попытки власть узурпировать.
Война проявила несовершенство системы управления государством. И сейчас авторитаризм стараются оправдать агрессией РФ. Но даже под «соусом» угрозы существованию государства украинское общество этого не воспринимает и не будет воспринимать. К сожалению, демократия еще не стала квинтэссенцией политической элиты и часто скатывается в охлократию — вырождающуюся форму демократии, которая появляется в кризисный период, когда власть прибегает к популизму. Охлократия присуща обществам, где политическая система находится на грани общенациональной катастрофы.
Децентрализация власти как достаточно успешная реформа, которая происходит в течение последних десяти лет, отчасти стала преградой внедрению жесткого авторитаризма.
Но теперь есть реальная угроза неофеодализма. Почему? И что с этим делать?
Действующая Конституция, которая бездействует
Более чем за тридцать лет восстановления независимости Украины ни политическая элита, ни гражданское общество так и не отказались от основного правила компартийного государственного строительства. Независимо от конституционного и законодательного регулирования, фактические решения принимают в офисе президента на Банковой, а для Грушевского, где расположены парламент и правительство, отведена роль козла отпущения.
Такое состояние политической неопределенности, а значит, и безответственности следует из норм Конституции, которая по сей день удовлетворяла политическую элиту. Однако сейчас, когда перспективы европейской интеграции требуют решительных и кардинальных реформ, такая византийская система отношений между властными институциями серьезно тормозит проведение необходимых изменений.
Более того, описанный выше принцип начал пробуксовывать. Ведь если раньше правительство сначала инициировало изменения, а президент, точнее его офис, их блокировал или пропускал, то теперь ведется игра в поддавки — правительство ждет от Банковой инициатив или по крайней мере их предварительного одобрения офисом президента до обнародования. Такое перекладывание ответственности за все происходящее в стране на президента, совпадает с общественным мнением, что якобы ответственным за все является именно глава государства. Появляются даже призывы узаконить фактическую систему управления государством по образцу США, где именно президент возглавляет исполнительную власть в стране.
Вот только апологеты такой идеи забывают о ряде существенных отличий между федерацией и унитарным государством. В США большинство сфер регулирования относится к компетенции штатов, поэтому цена ошибки на федеральном уровне значительно снижается. Опять же система сдерживаний и противовесов не позволяет США скатиться в автократию вроде российской. И это касается не только системы отношений между законодательной и исполнительной властью. Основную роль стабилизатора играет судебная система, основанная на обычном прецедентном праве и устойчивая к политическим турбулентностям.
Поэтому в Украине модель президентской республики не приживется. Нам не привита немецкая законопослушность, которая позволила Гитлеру установить диктатуру. Да и деспотизм российского образца, переплетенный с общинным способом мышления, не найдет поддержки в украинском обществе, воспитанном на традициях индивидуализма, даже учитывая необходимость нации сплотиться во время войны.
Поэтому нужно проанализировать конструкцию власти в Украине относительно реального смещения ее исполнительной функции именно к правительству, ответственному в первую очередь перед парламентом, а не главой государства. Вообще термин «ответственность» должен быть основным во время определения отношений между всеми субъектами власти.
Президентско-парламентская модель вроде французской предполагает развитое партийное строительство и четкую регламентацию отношений между ветвями власти, особенно во время так называемого сосуществования президента и правительства, когда у них разная политическая ориентация. И это обеспечивается не только соблюдением тщательно выписанных норм, но и традицией формировать политическую систему, построенную на столетиях противостояния элит и общества, которые также выработали неписаные правила отношений между властными структурами.
В Украине нет таких традиций. Более того, нет истории успеха, которая бы демонстрировала преимущества конституционно определенной ныне властной конструкции. Поэтому все президенты в Украине старались волюнтаристским способом переформатировать парламентское большинство под себя, часто игнорируя конституционные предписания и логику организации ответственной власти.
Классическая модель парламентско-президентской республики предусматривает, что президент присматривает за устойчивостью конструкции парламент—правительство, служа кнопкой перезапуска той или иной институции. Пока она имеет невысокие шансы быть реализованной. И не только из-за понятного желания обитателей президентского офиса сохранить статус-кво. Общество тоже еще не склонно поддержать такую конструкцию. Персонализация власти в общественном сознании отображается в статусе президента не столько как монарха или диктатора, сколько как гетмана, которого перестают любить на следующий день после избрания, но вынуждены терпеть как неизбежное зло. Но будущее именно за такой моделью. И необходимо найти решения, которые бы ввели ее максимально органично, без социальных турбулентностей.
Точечные изменения Конституции нужно нарабатывать сейчас
Вызовы времени — критически жесткие, связаны с самим существованием государства, что не позволяет свободно экспериментировать с предложениями глобальных изменений в Конституцию вроде радикального переписывания Основного закона и одобрения его Конституционной ассамблеей. Целесообразно сосредоточиться на выявлении самых слабых звеньев властной конструкции и обозначить точечные изменения, которые в будущем должны гарантировать ей большую устойчивость.
Одно из ярчайших разногласий, которое бросается в глаза, — право президента на законодательную инициативу и вместе с тем подписание законов с дальнейшим обнародованием или наложение вето. Это явный конфликт интересов, предоставляющий главе государства существенное преимущество, которое усиливается и требованием к парламенту в первую очередь рассмотреть инициированные им законопроекты. На первый взгляд, решить эту проблему можно было бы, ограничив предмет инициированных им проектов лишь сферой его прямой компетенции — обороной, внешней политикой. Однако в традиции всех президентов было расширять свои полномочия за рамки конституционных предписаний, если в Основном законе есть хотя бы упоминание об этом инструменте влияния.
Опять же, невозможно обязать президента подавать законопроекты даже в сфере его компетенций. Например, законопроект, связанный с мобилизацией, который логично должен инициировать глава государства, футболили между правительством, парламентом и даже Генеральным штабом, и вместе с тем президент отстранился от своего права законодательной инициативы, потому что это «непопулярные шаги». Поэтому четкая регламентация для президента относительно сути инициированных им законопроектов не имеет устойчивой основы. Предложение вообще лишить его законодательной инициативы тоже будет восприниматься неоднозначно и станет объектом манипуляций вроде того, что президент был всенародно избран, но в то же время не имеет инструментов для внедрения таких необходимых реформ, которые обещал избирателям.
А вот предложение лишить главу государства бремени подписывать принятые парламентом законы заслуживает внимания. Кроме того, что это устраняет описанный выше конфликт интересов, исчезает основа для злоупотреблений со стороны президента, когда промедление с подписью под законом создает правовую неопределенность, ставя парламент и правительство в политическую растяжку.
Контраргументом может быть то, что президент является гарантом Конституции и его подпись под законом якобы означает, что нарушений нет. Однако это слабая позиция, ведь толковать Основной закон — прерогатива Конституционного суда, и глава государства как гарант Конституции должен был бы пользоваться своим правом обращаться в этот суд о конституционности закона каждый раз, когда получает проголосованный парламентом законопроект. Опять же право поинтересоваться у Конституционного суда конституционностью закона есть и у народных депутатов, и даже у правительства в отношении международных договоров, то есть и их, по логике, следовало бы рассматривать как гарантов Конституции.
Можно было бы ограничиться тем, что закон вступает в силу с момента подписи главой Верховной Рады, однако такая конструкция не сбалансирована гарантией фактической реализации норм закона. Поэтому логичнее передать полномочия подписывать законы премьер-министру, что означает готовность правительства его выполнять. Это перекликается с той же американской системой, где президент США подписывает законы не как глава государства, а как руководитель исполнительной власти.
Даже украинская система организации местного самоуправления на уровне громады согласно Конституции предусматривает, что городской, сельский, поселковый голова подписывает решение рады именно как руководитель исполнительного органа рады, которому эти решения нужно выполнять. Такая модель сильного мэра очень успешна, хотя председательство его на заседании рады, членом которой он не является, опять же демонстрирует перекос в сторону авторитаризма, что тоже нужно устранить в Основном законе.
В конце концов, необходимость для правительства взять в работу закон заставит парламентеров учитывать институционные и финансовые возможности удовлетворить обещания, которые они дали избирателям. Ведь сейчас законопроекты, даже инициированные правительством, после голосования их в Верховной Раде в первом чтении становятся собственностью уже парламента, который ко второму чтению может коренным образом выхолостить предложенную правительством идеологию проекта.
Задача об установлении обратной связи между правительством и номинально ответственным за него парламентом решается именно через промульгацию закона руководителем правительства. Причем такая обратная связь влияет на поведение не только большинства, формирующего правительство, но и оппозиции, которая вынуждена будет выполнять свою основную миссию — предлагать альтернативные решения по развитию страны, формировать теневое правительство. В итоге наконец действительно появится политика в ее изначальном значении.
А что тогда будет с вето? А его в классическом понимании непринятия законодательной инициативы нет. Премьер просто не подписывает закон, точнее постановление о порядке введения его в действие в случае несогласия. Априори считается, что правительство сопровождает законопроект до его принятия в парламенте, и это их совместный документ. И правительство заинтересовано в скорейшем внедрении норм законопроекта. Но если в проголосованном законопроекте есть неприемлемые для правительства поправки, то их корректируют еще до того, как его подпишет спикер парламента. Иначе закон не вступает в силу, или, как говориться, его кладут под сукно. Конечно, депутаты могут поинтересоваться у правительства его судьбой, но свое несогласие они должны выразить, объявив правительству вотум недоверия.
Слабое место этой конструкции — вероятность возникновения частых правительственных кризисов. Ведь если парламент не голосует за правительственные инициативы, появляются основания отправить правительство в отставку, потому что это по сути означает утрату доверия к нему со стороны парламентского большинства. С другой стороны, депутаты всегда хотят, чтобы их переизбрали, и поэтому неохотно будут поддерживать непопулярные решения, которые иногда будет вынуждено предлагать правительство.
Решение этой проблемы подсказывает статья 49 Конституции Франции. Нормы этой статьи определяют, что подавая законопроект, правительство может поставить на кон свою отставку. В таком случае парламент имеет 24 часа на то, чтобы инициировать вотум недоверия правительству и в течение следующих 48 часов проголосовать за его отставку. Если ни первое, ни второе не реализовано в установленные сроки, законопроект считается вступившим в силу, причем в первоначальном виде, без правок. Характерно, что депутаты должны проголосовать именно за недоверие правительству, то есть продемонстрировать, что проправительственного большинства фактически нет. Для законотворцев это хорошая электоральная индульгенция, ведь политики могут заявить, что не голосовали за непопулярный законопроект.
Правда, такая конструкция требует очень тщательной обработки законопроекта в недрах правительства, но по определению он должен быть высокопрофессиональным. По крайней мере, во Франции этой нормой правительство пользуется достаточно часто и успешно даже во время утверждения бюджета. В последний раз таким способом приняли крайне непопулярное решение о повышении пенсионного возраста.
Предложенные конституционные изменения требуют усилить роль президента как гаранта устойчивости институционной конструкции. Фактически это уточнение оснований у президента для роспуска парламента. Неоднозначную и аморфную норму о наличии парламентского большинства целесообразно заменить на более четкий признак парламентского кризиса — отказ его (парламента) голосовать за правительственный законопроект. Правда, правительство должно иметь право его отозвать в любой момент законодательного процесса.
Глава государства при этом получает возможность определять, что лучше для развития страны — отставка правительства или переизбрание парламента. Неплохая компенсация за потерю права подписывать законы. Сразу нужно отвергнуть манипуляции вроде той, что всенародно избранному президенту отводят роль чуть ли не английской королевы. Досрочное прекращение полномочий парламента или принятие отставки правительства как раз и требует номинировать главу государства в порядке, обеспечивающем его беспристрастность и независимость от парламента и правительства. А это только именно всенародные выборы, а не назначение в парламенте.
…Развитие общества требует наглядной демонстрации институционной состоятельности власти оперативно реагировать на глобальные и локальные вызовы. Децентрализация власти отчасти решает эту проблему. Но на уровне государства нужно менять конструкцию взаимодействия между основными властными игроками. К сожалению, политические партии, по сути не развивающиеся и являющиеся политическими проектами, пока не теряют иллюзии бороться за единую властную позицию — президентскую, исповедуя принцип «победитель получает все». Победить дракона, чтобы самому стать драконом, — традиция политической элиты, от которой трудно избавиться даже после двух Майданов.
Но у Украины нет столетий для естественного изменения политической культуры. Стремление украинцев в европейское сообщество и созревшее гражданское общество могут ускорить процесс созревания политикума. Пока идет война, вносить изменения в Основной закон и неконституционно, и незаконно, и нецелесообразно. Но решения нужно уже разрабатывать и предлагать, потому что окно исторической возможности обычно открывается ненадолго. А то, что оно откроется в недалеком будущем, можно прогнозировать уже теперь.
Материал подготовлен в сотрудничестве с общественной инициативой «Голка».