В самых развитых экономиках стран мира ключевую роль играют огромные городские агломерации, кое-где формирующие более половины годового ВВП. Несмотря на их очевидные преимущества в виде экономического роста, объединенной системы транспорта и общего планирования в Украине вопрос агломераций традиционно является сложным.
О законодательном урегулировании агломераций задумались после начала децентрализации во время объединения громад в 2016–2019 годах. Тогда нардепы трижды пытались подавать законопроекты, которые должны были привести в норму создание и функционирование агломераций. Но до реального рассмотрения дело так и не дошло. Несмотря на это, попытки формировать агломерации были, и иногда даже успешные.
Почему опыт формирования агломераций в Украине не удался? Что может помочь развивать это направление? Какие изменения нужны для развития агломераций? Попытаемся разобраться.
Что такое агломерации и в чем с ними существуют проблемы в Украине
В целом агломерацию очень упрощенно принято определять как скопление населенных пунктов с крупным городом-центром. Но в современном понимании понятие агломерации имеет несколько более широкое значение и означает не только взаимодействие города-центра и его спутников, но еще и максимальное использование общих ресурсов, оптимизацию инфраструктуры и даже общее управление.
В Украине понятие агломерации официально закрепили в Государственной стратегии регионального развития (ГСРР) 2021–2027, где определили и семь потенциальных агломераций: Киевскую, Львовскую, Харьковскую, Одесскую, Днепровскую, Запорожскую и Криворожскую. В ГСРР определяют агломерации как скопление городов с общей численностью больше 500 тысяч человек. В странах ЕС эта планка еще ниже — 250 тысяч.
В этом случае функциональные и экономические связи между городами образовываются намного быстрее и органичнее законодательных норм и административно-территориальных реформ. Отсутствие законодательства не означает отсутствия агломераций, ведь фактически в Украине их уже очень много. Но взаимодействие между городами существует и без законодательных границ, хотя его эффективность нередко сомнительна.
На эту проблему и обращают внимание в ГСРР. Довольно часто агломерации в Украине имеют проблемы с неэффективным транспортным сообщением, высокой нагрузкой на сеть инженерных коммуникаций, несбалансированностью темпов застройки или обострением экологической ситуации. Кроме того, существующая инфраструктура в агломерациях далеко не всегда соответствует современным потребностям объема маятниковых миграций.
Отсутствие нормативной базы и системной работы со стороны Кабмина в этом направлении тоже порождает ряд проблем, таких как непонимание потребности в образовании эффективных агломераций в крупных городах и опасение поглощения в городах-спутниках. Модель функционирования агломераций может сильно варьироваться. В мировой практике есть примеры как создания отдельного муниципального органа для управления агломерацией, так и сотрудничества на основе соглашений, выстроенных между местной властью.
Агломерирование по-украински. Такой разный опыт
Города в Украине пытались создавать агломерации на уровне начальной законодательной базы, а именно законов «О сотрудничестве территориальных громад» и «Об ассоциациях органов местного самоуправления». На их основе в крупных городах — Одессе, Киеве и Львове — создавали агломерации. Правда, с разным успехом.
Самая уникальная ситуация была именно вокруг Одессы, где инициатива исходила не от города, а от области. В 2011 году Одесская областная рада приняла стратегический план развития Одесской агломерации, где предлагалось разделить территории области на пять субрегионов, среди которых один (с центром в Одессе) является субрегионом агломерационного типа.
Для Украины это был первый прецедент попытки создать моноцентричную агломерацию, но навязывание агломерационного взаимодействия «сверху» не нашло поддержки у местной власти. Фактически до практической реализации стратегии так и не дошло.
Несколько другая ситуация с Киевской агломерацией, которую образовали как фактически общественную организацию через добровольное объединение 19 органов местного самоуправления, включая Киев. В отличие от других крупных городов, создать агломерацию в Киеве сложнее из-за статуса столицы и фактически отдельной административно-территориальной единицы.
В процессе децентрализации к Киеву не присоединяли никаких населенных пунктов, соответственно для объединения с другими громадами была выбрана модель добровольного участия как равных партнеров. Такой подход имеет свои преимущества и дает возможность муниципалитетам постепенно выработать модель взаимодействия.
В рамках объединения Киевской агломерации определили формы взаимодействия, включающие делегирование выполнения отдельных задач, реализацию общих проектов, общее финансирование коммунальных предприятий и образование новых, а также создание общих органов управления. Такими органами является рада и наблюдательный совет, где председательствует мэр Виталий Кличко. Такой подход тоже стал довольно уникальным для Украины, но, в отличие от Одессы, в столице удалось запустить реальные процессы взаимодействия, поскольку инициатива исходила именно от местных рад.
Научные сотрудники такой тип агломерации называют «конурбацией», то есть полицентричным агломерационным объединением. У этого подхода есть очевидные недостатки, поскольку он предусмотрен для городов, которые не только являются равными в правовом статусе, но и имеют относительное равенство в социально-экономическом плане. Несмотря на задекларированное равноправие, у Киева очевидное экономическое и социальное преимущество над городами-спутниками, которые чаще всего зависимы от столицы.
Соответственно из-за этого в агломерации может страдать долгосрочное планирование развития, поскольку оно должно учитывать реальную ситуацию, когда города должны подстраиваться под агломерационный центр, что может потенциально создать напряженность и конкуренцию между органами местного самоуправления. Сейчас планирование является как раз самой большой проблемой Киевской агломерации, которая чаще всего концентрируется, скорее, на решении текущих вопросов, чем на стратегическом и детальном плане развития.
Как следствие, проблему с маятниковой миграцией не удается решить даже несмотря на формирование агломерационного взаимодействия. В ГСРР отмечается, что в столицу на работу приезжают более 560 тысяч жителей пригородов, то есть 32% населения всей Киевской области. Учитывая хронические проблемы самого Киева с общественным транспортом, ситуация с маятниковой миграцией ухудшается еще больше.
Самая перспективная сейчас Львовская агломерация, где по примеру Киева тоже создали ассоциацию органов местного самоуправления. Ключевым отличием Львова является наличие присоединенных во время децентрализации в 2020 году населенных пунктов, которые автоматически вошли в ассоциацию. В декабре 2023 года еще 10 соседних громад подписали меморандум и станут равными членами Львовской агломерации.
Но во Львове решили пойти немного дальше и создали стратегию развития агломерации на период до 2027 года, которая станет основой для ее дальнейшего формирования. Проект стратегии разрабатывали еще до начала полномасштабной войны при участии громад, области и экспертов из стран ЕС.
Основной позитивный момент — определение ключевых стратегических целей, которые в первую очередь предусматривают налаживание четкого сотрудничества между громадами, что в украинских реалиях довольно четко свидетельствует о перспективе дальнейшего существования агломерации. Второй стратегической целью определяют именно качество жизни, которая включает транспортное сообщение, общее управление отходами, развитие инфраструктуры, доступ к образованию и вопросу экологии. Это является основным отличием от Одесского стратегического плана, который, скорее, концентрировался на сугубо экономическом развитии.
Вместе с тем стоит отметить, что не все соседние громады согласились присоединиться ко Львову, в частности из-за страха поглощения. И хотя этот страх в некоторой степени является преувеличением, он нуждается в отдельной работе с местным самоуправлением со стороны как правительства, так и представителей агломераций.
Что нужно Украине для развития агломераций?
Формирование агломераций на законодательном уровне можно будет расценивать как следующий этап децентрализации. Но сначала Украина должна четко разграничить полномочия между органами местного самоуправления и центральной властью, а также завершить процесс создания института префектов и наконец принять законопроект №4298, который будет регулировать местные госадминистрации. Для агломераций префекты могут стать именно той движущей силой, которая ускорит их формирование во всех регионах Украины.
Одной из основных функций глав государственных администраций (которые после реформы станут префектами) должна быть координация органов местного самоуправления и юридическая помощь. В дополнение статус префектов, которые по логике реформы должны быть кадровыми госслужащими, а не политическими назначенцами, будет стимулировать и помогать им выступать медиаторами в процессе формирования агломераций в случае возникновения спорных ситуаций.
Следующим этапом должна стать подготовка уже четко прописанной законодательной базы для формирования и функционирования агломераций, поскольку их закрепление в ГСРР не дает ответа на все необходимые вопросы. Хотя и сейчас законодательство позволяет громадам довольно широкое сотрудничество, формирование агломераций нуждается в более четких нормах.
Глава профильного подкомитета в Верховной Раде Виталий Безгин говорит, что новый законопроект может появиться уже в этом году.
«Вопрос агломераций, безусловно, актуален. В мире нет единственной практики, касающейся регулирования агломераций, есть разные практики, но я — приверженец законодательного обеспечения вопроса. Следует ожидать нового проекта в этом году, но сейчас мы немного наблюдаем за развитием этих тенденций в разных уголках Украины, особенно на Львовщине», — говорит Безгин в комментарии «Руху ЧЕСНО».
Пример Киева, Одессы и Львова свидетельствует, что, несмотря на желание громады, формируют агломерации, скорее, методом проб и ошибок, чем по четкой процедуре, определенной законом. Кроме того, с развитием сотрудничества между муниципалитетами возникнет потребность и в определении законодательных норм функционирования и управления в агломерациях.
Также нужна системная работа правительства с громадами в плане образования или присоединения к агломерациям. Их формирование не должно быть инициативой «сверху», нужно, чтобы это шло от самих громад. А для этого они должны четко осознавать преимущества такого объединения.
Вместе с тем еще наиболее актуальным функционирование агломераций становится и из-за полномасштабной войны, ведь агломерационное взаимодействие может играть ключевую роль в послевоенном восстановлении.