Недавно Министерство юстиции предложило на общественное рассмотрение законопроект о без вести пропавших.
Закон, по словам заместителя министра юстиции Украины Сергея Петухова, важен тем, что "создает упрощенную процедуру признания людей без вести пропавшими вследствие техногенных катастроф, вооруженных конфликтов или других событий, которые могут стать причиной массовой гибели людей". И для современной Украины это очень актуально.
Закон необходим!
Недавно состоялась встреча с представителями Минюста, общественных организаций, правоохранительными органами. На ней законопроект "О предупреждении исчезновения людей и содействии в поиске без вести пропавших лиц" попал под прицельную критику.
Участники обсуждения сошлись разве что в одном - закон необходим! Раньше такого закона не было, поскольку Украина не имела опыта вооруженных конфликтов.
- "Без вести пропавшими" лицами у нас занимались правоохранители, - говорит юрист Украинского Хельсинского союза по правам человека (УХСПЧ) Надежда Волкова. - Но для таких расследований, как на Востоке Украины, у полиции сегодня нет ни ресурсов, ни профессиональных навыков, ни понимания, как это делать в условиях конфликта.
Эксперт также добавляет: физически полиция не может находиться в зоне боевых действий, поскольку у нее нет доступа к оккупированной территории, на которой пропал человек: "И что полиция делает? Ведет следствие и... не расследует ничего. Но при этом информацию, предоставленную волонтерами, у которых нет постоянного санкционированного доступа, полиция никак официально не фиксирует. Более того - эти данные могут не принять во внимание. Нередко полиция не считает нужным допросить этих людей в рамках производства".
Статистические данные о количестве погибших и пропавших без вести в районах проведения АТО отличаются. Например, УХСПЧ отчитывается: во время слушания в парламентском комитете по вопросам здравоохранения в декабре 2014 г. подчеркивалось, что в зоне АТО погибли 1275 чел. из личного состава ВСУ, 1667 чел. пропали без вести. В августе 2015 г. советник главы СБУ Юрий Тандит сообщил о пропавших без вести 846 чел. А советник министра внутренних дел Украины Иван Варченко в ноябре 2015 г. прокомментировал, что МВДУ зарегистрировало 3900 пропавших без вести граждан, судьба 2900 из них установлена. Ничего не известно о 1518 пропавших граждан, из которых 967 - те, кто пропал без вести, а 542 - были похищены.
Следовательно, если бы такой закон был, родственники без вести пропавших могли бы надеяться на получение данных о них, расследование преступления, если такое было совершено, и эффективный поиск без вести пропавшего лица. А в соответствии с подготовленным Минюстом законопроектом - даже на получение социально-материальной помощи от государства.
Также, по словам Надежды Волковой, сегодня массово передаются дела в Международный уголовный суд (МУС). И прежде всего МУС будет анализировать полученные документы в рамках национальной способности расследовать эти преступления. Следовательно, очевидно, что такой закон должен быть.
Закон - "модельный" и не очень
По форме и содержанию новый законопроект - трансформация Модельного закона относительно лиц, пропавших без вести, 2008 г., убеждены эксперты.
"Из Модельного закона использовано процентов 40, положения взяты фрагментами, без согласования с украинским законодательством", - комментирует Надежда Волкова.
Модельный закон предлагает определенные рамки, но без учета особенностей ситуации, возникшей в стране. Но и этот, "рамочный", закон Минюст существенно сузил в украинском законопроекте. Например, из него почти полностью исчезли позитивные обязанности государства относительно лиц, подвергнутых насильническому исчезновению, в том числе на подконтрольной Украине территории.
"Мало просто переписать кусками Модельный закон. Необходимо понимать цель и проблемы, с которыми уже два года сталкивается именно наша страна", - уверен юрист Благотворительного фонда "Восток СОС" Богдан Мельникович.
И прежде всего следует принимать во внимание, что полиция почти лишена возможности проводить эффективное расследование фактов исчезновения и поиск лиц в зоне проведения АТО, причем с обеих сторон линии разграничения.
На подконтрольной территории это часто связано с тем, что родственники исчезнувшего или похищенного лица опасаются обращаться в полицию из-за неверия или из-за того, что к исчезновению, вероятно, могут быть причастны военные.
Кто станет распорядителем данных?
Под большим вопросом также, кто должен быть тем самым "уполномоченным" органом, который будет вести базы данных, проводить расследование, контактировать с родственниками без вести пропавших.
В предложенном проекте закона - Национальная полиция и "другие государственные органы", какие наделены полномочиями в этой сфере.
Однако, по мнению юристов Благотворительного фонда "Восток СОС", такой подход недостаточно оправдан: могут появляться механизмы, реализация которых выходит за рамки уголовного процесса. Например, ведение реестра без вести пропавших лиц, выдача соответствующих документов их родственникам, назначение и выплата финансовой помощи родственникам без вести пропавших лиц и т.п.
"Эти процессы не могут быть возложены на широкий и неопределенный круг компетентных органов, в частности нацполицию", - говорит Богдан Мельникович.
Необходимо создавать отдельный орган, как это было в Боснии и Герцеговине и Косово, а также как заложено в Руководящих принципах относительно лиц, пропавших без вести, разработанных Международным комитетом Красного Креста.
"В Боснии и Герцеговине и Косово соответствующие законы были приняты после боевых действий, когда большая часть информации о лицах, пропавших без вести, уже была собрана. Специфика учреждения такого органа в Украине заключается в том, что военные действия на территории нашего государства продолжаются. Поэтому после вступления в силу соответствующего закона возможны новые случаи без вести пропавших людей. Но этого уже не будет в законе", - объясняет Мельникович.
В зависимости от обстоятельств исчезновения, различные государственные органы, неправительственные организации и частные лица могут иметь в своем распоряжении информацию о местопребывании без вести пропавшего лица или его останков. Следовательно, одним из самых важных вопросов является сбор такой информации и обмен ею.
Кстати, юристы "Восток СОС" предложили создать координационную комиссию, в которую бы входили представители различных государственных и негосударственных структур по поиску без вести пропавших лиц. А также создать исполнительный орган комиссии, призванный посылать запросы, получать и хранить в специальном реестре соответствующую информацию и осуществлять надзор за деятельностью компетентных органов по поиску без вести пропавших лиц. Аргумент - в нынешних условиях чаще всего именно неправительственные организации имеют некоторый доступ на оккупированные территории, документируют случаи незаконного лишения свободы.
Среди других предложений к законопроекту - предупреждения, касающиеся предотвращения насильнических исчезновений, прав без вести пропавших лиц, их родственников, прав арестованных, задержанных и интернированных лиц. А также запрет дискриминации относительно без вести пропавших лиц и/или родственников без вести пропавших лиц по любым признакам.
Если нет хорошего - не надо никакого
Сергей Петухов подчеркивает, что закон достаточно рамочный. Механизмы, функции, условия, сроки должны быть определены подзаконными актами, и разрабатывать их, соответственно, будет уполномоченный орган - нацполиция или МВД.
"Например, есть одна статья о создании фонда компенсации родственникам. И это все. Должен быть выписан порядок. Уже есть базы без вести пропавших и отсутствующих лиц. У правоохранительных органов есть опыт поиска, следовательно, он будет просто применен к ситуации, сложившейся сейчас, плюс должна быть координация всех органов", - подчеркивает Петухов.
Впрочем, по мнению Надежды Волковой, с принятием закона именно в таком виде, как сейчас, спешить точно не следует.
Сегодня есть различные группы, разрабатывающие похожие законопроекты. Например, рабочая группа заместителя главы АП и секретаря Конституционной комиссии Алексея Филатова, Днепропетровская правозащитная группа "Січ", эксперты Реанимационного пакета реформ (РПР). Эти законопроекты больше касаются материальной, психологической поддержки людей, прошедших плен, а также тех, кто вследствие попадания в плен пропал без вести. Значит, надо учитывать, что все эти законы должны приниматься пакетом, чтобы их нормы согласовывались.
"Например, в законопроекте о без вести пропавших есть понятие выгодополучатель, т.е. лицо, которое пользуется пенсией, социальной поддержкой от государства, те же родственники. Целесообразно было бы, например, прописать отдельный закон, позволяющий решать социальные вопросы относительно всех категорий", - комментирует Надежда Волкова.
Второй сверхважный вопрос, который вообще никак не регулируется в указанном законе, - обязательство создавать единую базу ДНК для субъектов закона. Сложнее это делать в случае с гражданским населением. Но для военнослужащих и государственных работников должна быть аксиома: прежде чем начать исполнять свои обязанности, каждое лицо должно сдать ДНК-анализ. Следовательно, целесообразно принимать закон о без вести пропавших в рамках прописанной стратегии и одномоментно. "Сегодня примем один рамочный закон, а потом будем разгребать коллизии с другими законами. В действительности законопроект о без вести пропавших чрезвычайно важен, особенно в условиях конфликта. Но если делать так, как это делается, - то лучше никак не делать, - подчеркнула Волкова. - Понятно, что учесть точки зрения всех участников общественных обсуждений трудно. Например, нацполиция всячески будет противостоять идее отчитываться и согласовывать свои действия с другими органами. Но это только временные неудобства для отдельной группы людей. В конце концов, в законе, который мы примем, самое важное - это субъекты закона и их судьбы".
Заместитель министра юстиции Украины Сергей Петухов говорит, что это - только черновик законопроекта, дескать, Минюст готов учитывать пожелания.