Принятие новой редакции Закона о туризме вызвало острую дискуссию между приверженцами закона и их оппонентами. В январе «ЗН» предоставило слово тем, кто «против», а теперь выслушаем тех, кто «за».
За комментарием мы обратились к юристу, который принимал непосредственное участие в разработке закона — Игорю Приянчуку — председателю Украинского национального союза молодых юристов, президенту Центра правовой поддержки туризма.
— Споров вокруг Закона о туризме много. Как бы вы в общих чертах охарактеризовали этот документ?
— Это первый в истории Украины законодательный акт, который четко определяет и системно регулирует туристическую деятельность, цивилизованным законодательным путем структурирует туристический рынок. Закон соответствует нормам и правилам международной практики в сфере туризма, праву Европейского Союза, чем стимулирует туристические фирмы работать в соответствии с общепринятыми международными нормами и стандартами. Но самое главное состоит в том, что теперь есть законодательная основа, фундамент, который позволяет построить отвечающую требованиям времени эффективную нормативную базу украинского туризма. А для этого предстоит разработать целый комплекс подзаконных нормативно-правовых актов.
— Камнем преткновения стал пункт закона о том, что для получения лицензии на туроператорскую деятельность, связанную с международным туризмом, необходимо засвидетельствовать финансовое обеспечение в размере 20 тысяч евро. Насколько эта мера оправдана?
— Это обычная международная практика, которая действует во многих сферах бизнеса. Когда вы приходите в банк за кредитом, то первый вопрос, который вам задают: «Что вы можете предоставить в залог под этот кредит»? Причем на сумму большую, чем та, которую вы просите в банке. Да еще и проценты сверху начисляют. И это нормально. В туризме схема та же. Тот, кто занимается туризмом (и тем более международным), сначала должен доказать свою финансовую состоятельность, потому что он работает с деньгами туриста, то есть, привлекает чужие деньги для оказания услуг.
— Для того же банка, страховой компании, для любой финансовой институции, работающей с чужими деньгами, существуют в этом плане определенные жесткие требования, и ни у кого по этому поводу не возникает никаких вопросов. Почему именно турфирма, работающая с туристами и их деньгами, обязанная гарантировать их возвращение и безопасность, должна оставаться в стороне?
— К ней, безусловно, не должны применяться слишком жесткие требования, но она должна предоставить туристу реальные гарантии, которым можно доверять и которые изложены в договоре с банком или иным кредитным учреждением. Да и с какой это стати турист должен компании доверять «на все сто»? Ведь турфирмы занимаются бизнесом, а значит, рискуют. Но бизнес — это риск на свой страх и свои средства. И деньги туриста тут ни при чем.
Я хочу подчеркнуть, что эта сумма — гарантия компенсации клиентам именно на случай банкротства или неплатежеспособности. Но это не означает, что указанную сумму нужно обязательно вносить именно деньгами и именно в банк. Это могут быть и другие кредитные учреждения. Ведь автор статьи вообще не упоминает о форме, в какой должно предоставляться финансовое обеспечение. А ведь это классическая банковская гарантия, предусмотренная в новом Гражданском кодексе. Обязательное внесение средств не требуется. За эти средства может поручиться и другая компания, риски невыполнения обязательств можно застраховать. Одним словом, существует множество юридических форм, позволяющих получить такую гарантию.
Такой механизм существует во всех без исключения странах и отвечает международным стандартам, в частности Директиве ЕС № 90/314 от 13 мая 1995 года, которой утверждён Типовой контракт, подлежащий подписанию турагентством и клиентом, а также Директиве Совета Европейского экономического сообщества от 13 июня 1990 г. № 90/314/ЕЕС (Люксембург) «О путешествиях, отпусках и поездках, включающих всё».
— Верно ли то, что теперь турфирма может выполнять исключительно туроператорские или турагентские функции?
— Никакого «или—или» нет. Это утверждение или элементарное незнание закона, неправильное его толкование, либо же сознательное искажение содержания законодательных норм с определенной целью. В ст. 5 и в ст. 17 закона черным по белому написано, что турагент как посредник имеет право на осуществление только агентской деятельности, а туроператор вправе заниматься также и агентской деятельностью. Лицензия теперь нужна одна: либо операторская, либо агентская. То есть туроператор имеет право на осуществление турагентской деятельности без получения лицензии на турагентскую деятельность.
— Теперь насчет разделения функций: действительно ли турфирма, которая работает на въезд, не может одновременно работать и на выезд?
— Конечно же может, если автор статьи, он же директор туристической компании, не занимается международным туризмом (въездным и выездным туризмом), а только внутренним, то это проблемы его бизнеса и позиционирования на рынке. Он сужает для себя рынок. Более того, если автор статьи имеет возможность и желание работать напрямую с иностранными туристами и заниматься въездным туризмом, ему достаточно предоставить финансовую гарантию в размере не двадцати, а всего лишь десяти тысяч евро, как туроператору, который предоставляет услуги по въездному и внутреннему туризму. В этом закон исходит из приоритета и создания условий для развития въездного и внутреннего туризма, но права иностранных туристов, хотя бы минимальным образом должны быть финансово обеспечены и защищены. Гарантирование прав иностранных туристов — важное условие для их привлечения в Украину, цивилизованности украинского туристического рынка в целом.
— А если иностранец, живущий в Украине, захочет заказать туристические услуги, он имеет на это право?
— Согласно закону — однозначно да. Поскольку на него распространяются правила, действующие на территории нашей страны. Где в законе написано, что иностранец, проживающий в Украине на законных основаниях, не может вступать в договорные отношения с отечественными туристическими фирмами или обращаться к туроператору или турагенту напрямую? Это что-то новое. К примеру, иностранец, работающий в посольстве и проживающий на территории Украины, приходит в турфирму: он хочет поехать в Карпаты. Согласно умозаключениям автора статьи, можно сделать вывод, что директор должен отправить его в турфирму той страны, откуда иностранец приехал. Представляете, какой нонсенс!
— Оппоненты закона утверждают, что «внутренний туризм и экскурсионная деятельность так и остались вне границ правового поля».
— По первой части вопроса мы уже выяснили, что нормы Закона о туризме направлены именно на стимулирование развития внутреннего и въездного туризма. Автор, видимо, не обратил внимания на ст.5 закона, которая определяет экскурсоводов, осуществляющих деятельность по туристическому сопровождению на основании соответствующего разрешения, с целью подтверждения их профессионального уровня, а также на ст.21, в которой речь идет о договоре на экскурсионное обслуживание и четко определены юридические рамки экскурсионной деятельности, профессиональные обязанности экскурсовода как основу его правового статуса. Что касается внутреннего туризма, то повторюсь: закон приводит в соответствие существующую практику деятельности с законодательными нормами. Именно в этом его основной плюс.
— Оппоненты закона прогнозируют вытеснение с рынка 60% турпредприятий, являющихся субъектами малого бизнеса, а ныне их более пяти тысяч. Давайте обратимся к статистике, посмотрим на реальные цифры и выясним, кто же все-таки в результате реально уйдет с рынка?
— Статистика говорит нам следующее: из вышеназванных пяти тысяч компаний, более 40% — это фирмы, получившие лицензию на право туристической деятельности, которые либо отчитались «за нули», либо эту деятельность не проводили вообще. Это те предприятия, которые далеко не являются турфирмами или турпредприятиями. Около 17% из оставшихся 60 — это гостиницы, базы отдыха и все прочие субъекты хозяйствования, которые к новым правилам лицензирования никакого отношения не имеют, но подпадают под правовое регулирование нового закона.
Значит, фактически остаются около 2,5 тысячи субъектов хозяйствования, могущих претендовать на статус туроператоров, турагентов. Но, согласно отчетности, на сто самых крупных предприятий приходится чуть больше 70% объема предоставляемых услуг. А на остальные 2 400 — всего-навсего около 30%. То есть получается, что либо эти объемы «в тени», либо кто-то, прикрываясь деятельностью в туризме, занимается совсем другим видом бизнеса. Иначе зачем получать лицензию, возмущаться нормами закона и отчитываться за тысячу гривен годового оборота?
— Ожидается ли в связи с принятием закона монополизация туристического рынка?
— В результате принятия закона количество фирм, имеющих лицензии, уменьшится. Но даже если, условно говоря, останется 200 компаний, то о какой монополизации может идти речь? Безусловно, закон стимулирует конкуренцию среди туроператоров. Но, к примеру, на рынке Германии известнейших туроператоров — с десяток, а цены на услуги гораздо ниже, чем в Украине. Это естественный процесс, а не отсев слабых с помощью каких-то механизмов. Если компания не в состоянии заплатить 340 грн. за лицензию, то как можно доверить ей 1000 долларов для качественного обеспечения вашего заказа?
В данном случае можно говорить о законодательном структурировании и координации рынка туристических услуг. Это, кстати, также исходит из международной практики и опыта законодательного регулирования этой отрасли в других странах. Более того, принятый закон направлен на гармонизацию украинского законодательства с международным правом. В частности, существуют утверждённые в 1989 г. рекомендации к Гаагской декларации Межпарламентской конференции по туризму. В отдельном пункте указывается, что в секторе туризма существуют определённые границы, дальше которых процесс децентрализации и деконцентрации идти не может. И без национального механизма, обеспечивающего координацию туристической политики государства на национальном и региональном уровнях, не обойтись.
— А как насчет ухудшения качества услуг?
— Это весьма условная позиция. У маленькой турфирмы очень невысокие расходы, что и позволяет ей как бы конкурировать с крупными туристическими компаниями. Но у крупной всегда можно найти защиту от конкурентов, потому что за счет объемов она берёт на себя и снижение цен, т.е. диверсифицирует рынок услуг. У маленькой компании такие объемы отсутствуют, потому единица услуг стоит всегда дороже. Иногда они позиционируют себя с лучшим предложением, если на каком-то определенном сегменте, в определенном месте, в гостинице, удалось договориться. Но удешевлять услуги в большинстве случаев она может, только работая «в тени». Таким образом, права потребителей туруслуг весьма сомнительны. Для туриста это на первый взгляд дешевле, но на самом деле рискованно. Если распродажи путевок по 150—200 долларов объявляет крупная компания, то ее экономическую логику можно понять — чтобы иметь хоть какие-нибудь деньги. Горящие путевки, чартер уже забронирован, есть места в самолете и в гостинице... А если это делает никому не известная компания, то, спрашивается, зачем ей это нужно и как она сможет обеспечить свою ответственность? Так что надо смотреть на все в комплексе.
— А что конкретно выиграют туристические компании от введения этого закона?
— Во-первых, вследствие четкого определения правового статуса и правил игры на рынке поднимется имидж украинских туроператоров за рубежом.
Во-вторых, создается законодательная основа для прозрачных и цивилизованных взаимоотношений туроператоров с посольствами. Согласно ст. 17 закона, любая турфирма, получившая лицензию туроператора, имеет исключительное право в предоставлении услуг по оформлению документов для выезда за рубеж. Только туроператор имеет право заявлять, получать, быть посредником между туристом и посольством в оформлении туристической визы. А самое главное — турист и государство, иностранные посольства четко знают, кто несет ответственность за такой деликатный и важный, с точки зрения имиджа Украины, вопрос, как визовый.
В-третьих, очень важно, что Закон о туризме подготовлен в полном соответствии с нормами новых Гражданского и Хозяйственного кодексов, вступивших в силу одновременно с ним, а также отвечает нормам действующего налогового законодательства. Появляется возможность реально смоделировать экономические правоотношения туристической фирмы, а это значит, что всегда можно отстаивать, в том числе и в налоговой сфере, свои законные права и интересы. Скажем, достаточно просто разграничить и юридически обосновать базу налогообложения при создании и реализации туристического продукта, либо же по агентскому договору, который урегулирован Хозяйственным кодексом. А ведь раньше во многих случаях налоговики осуществляли проверки туристических фирм исходя в том числе и из правил торговли.
Теперь работающие легально туристические компании, как туроператоры, так и турагенты, смогут общаться с фискальными органами, руководствуясь буквой закона. Это позволяет грамотно вести себя на рынке, четко позиционировать бизнес, в том числе с использованием таких норм закона, как продвижение туристического продукта или агентских услуг.
— Таким образом, получается, что в законе четко сформулированы правила игры на туристическом рынке Украины, соответствующие международным нормам и практике. Чтобы туристической компании развиваться, для начала необходимо просто все эти нормы основательно изучить?
— Безусловно. «Сегодня мир так быстро меняется, что преуспеть в нем может только тот, кто учится каждый день», — говорил Рокфеллер еще в 60-х годах. А сейчас мир меняется еще быстрее. Закон стал важным шагом в приближении украинского законодательства к условиям международной практики, стандартам и праву Европейского Союза. Его значение в формировании приоритета интересов и прав конкретного туриста переоценить трудно.