Общественные формирования, муниципальная полиция, полицейские станции и "шерифы" - это лишь несколько вариаций муниципальных органов, которые начали активно возникать по всей Украине в последние годы.
В 2014-м с началом децентрализации местные громады получили больше полномочий и стали искать новые возможности для установления правопорядка. Где-то это связано с нехваткой полиции на местах, где-то - с ее недостаточным авторитетом, а где-то - с желанием громад активно участвовать в развитии безопасной среды. Дискуссии о том, как это работает или должно работать, какие есть риски и преимущества, ведутся не только из-за отсутствия системного опыта работы муниципальных органов правопорядка, но и из-за ощутимых пробелов в законодательстве.
Между двумя реформами
Децентрализация - это передача части полномочий и финансов от государства в органы местного самоуправления. С принятием в 2015 г. профильного закона по всей Украине начали массово появляться объединенные территориальные громады (ОТГ). За три года их образовалось свыше 700. Вместе с тем МВД начало реформу правоохранительных органов - с созданием Национальной полиции все бывшие милиционеры должны были пройти переаттестацию или уволиться. Участковых милиционеров не хватало в поселках и раньше, и после 2015 г. вопрос нехватки кадров на местах не был решен (на начало 2018-го вакантными в рядах Нацполиции остаются почти 16 тысяч должностей). Тогда объединенные громады стали брать часть правоохранительной функции на себя. Причем в разных формах: совместно с полицией местные жители создают общественные формирования по охране правопорядка, полицейские станции, центры безопасности, вводят муниципальную стражу, институт "шерифов" или общественных помощников. Конечно, они существовали и до реформ, но лишь в последние несколько лет приобрели распространение и спровоцировали много обсуждений.
Поиск формата
Громада заботится о собственной безопасности, чтобы разгрузить полицию и способствовать наиболее эффективному решению возникших проблем. Объединение громад кое-где привело к тому, что на несколько сел (их может быть даже около двадцати, как в Волновахском районе на Донетчине) работает один участковый, который должен не только реагировать на преступления, но и вести превентивную работу. Новообразованный институт "шерифов" в некоторых громадах берет на себя часть его функций, объясняет эксперт Института мира и согласия Алена Матвийчук. Официально должности "шерифа" в Украине пока что нет, его роль берут на себя инспекторы сельрад, члены общественных формирований, помощники участковых либо люди, которые выполняют общественную работу по информированию населения. "Шериф" может брать на себя разъяснительную работу и профилактику преступлений, тогда как полиция - их раскрытие.
"Если я шериф и живу в этой громаде, то люди меня знают и мне доверяют, а я знаю, где какие проблемы. Так проще вводить инициативы по предотвращению того же домашнего насилия, создавать программы для молодежи. В громадах до сих пор работает система общественного порицания - важно, что скажут люди. Поэтому шериф должен быть человеком, который интегрирован в громаду", - уверена Матвийчук.
Наверное, самый известный "шериф" Украины - это инспектор сельрады из Старой Збурьевки Херсонской области Виктор Кривобородько, которого сделал знаменитым документальный фильм "Украинские шерифы" режиссера Романа Бондарчука. Он уже более 10 лет работает фактически "общественным полицейским", а зарплату ему платит село. Херсонский областной центр занятости потом начал развивать эту инициативу на уровне области. По программе "Шериф" центр предложил громадам отбирать своих инспекторов и согласился оплатить их обучение. Так в Старой Збурьевке появился второй "шериф" - Владимир Рудковский. Сейчас институт "шерифов" развивают на Харьковщине и Полтавщине.
Еще один инструмент взаимодействия полиции и громады, возникший после начала реформ, - офис безопасности громады. Его основная идея - собрать под одной крышей службы, отвечающие за безопасность для коммуникации и решения проблем. Это могут быть местные чиновники, полицейские, пожарные, кризисные центры, службы спасения, общественные организации и т.п. По сути это эффективная платформа для коммуникации и выработки решений безопасности для разных заинтересованных сторон. Такие центры впервые возникли в США в 1980-е и сейчас начинают появляться в Украине. В частности, концепцию офисов безопасности воплощают в Донецкой, Одесской, Сумской, Хмельницкой и других областях.
Для быстрого реагирования на вызовы (особенно в туристических или отдаленных районах) создают полицейские станции. Это не отделы полиции, но они обеспечивают присутствие полиции на месте. Такие станции действуют, например, на Ровненщине, Херсонщине, Волыни и в других регионах.
В городах распространены муниципальные стражи (их еще называют муниципальной полицией) и общественные формирования. Подчиненные местной власти, они объединяются для общих с полицией или самостоятельного патрулирования, охраны общественного порядка, превентивной работы. Муниципальные стражи уже есть в Киеве, Одессе, Виннице, Днепре и других городах. Часто они зарегистрированы как коммунальные предприятия, а их работники получают зарплату из городского бюджета. Лицензию на охрану деятельности им выдает МВД.
Муниципальные полицейские могут даже зарабатывать деньги на охране коммунального имущества, как это делается, например, в Киеве.
"Общественное формирование охраняет порядок, коммунальное предприятие зарабатывает деньги и трудоустраивает членов формирования. Всем этим руководит КГГА. У нас есть главный фронт-офис, и в каждом районе города - опорный пункт. Сегодня муниципальная охрана насчитывает 336 членов общественного формирования. 90 процентов из них - это участники АТО. Наша задача - исключительно охрана правопорядка. Нам пишут список мероприятий, где мы должны быть. Это ярмарки, семинары, общественные слушания, публичные мероприятия и т.п. Каждую пятницу ночью мы патрулируем с полицией", - объясняетпредставитель КП "Муниципальная стража" (Киев) Антон Колумбет.
Общественные формирования, согласно законодательству, работают как "помощники полиции" на месте в свое свободное время. Совместно они патрулируют улицы, прекращают мелкие правонарушения (например, распитие алкоголя), составляют административные протоколы, помогают населению в чрезвычайных ситуациях. Для примера, в городе Бар Винницкой области действуют и финансированная из бюджета муниципальная стража, и волонтерское общественное объединение. Они занимаются превенцией нарушений и работой с населением.
Управление рисками
Законодатели до сих пор не могут урегулировать деятельность муниципальных органов правопорядка, из-за чего создали громадам проблемы и риски злоупотребления, подчеркивают эксперты.
"Если говорить о муниципальной полиции, относительно того, что это, и какие функции она может на себя взять, нет четкого нормативного и законодательного регулирования. А когда нет урегулирования, громада определяет это по собственному усмотрению. Также нет специального законодательства и относительно полномочий общественных центров и полицейских станций", - объясняет юрист Ольга Настина из Ассоциации объединенных территориальных громад.
"Классическими" являются общественные формирования по охране порядка, т.н. дружинники, подчеркивает эксперт Ассоциации УМСПЧ Евгений Крапивин. Их деятельность урегулирована специальным Законом "Об участии граждан в охране общественного порядка и государственной границы" (2000 г.). Этот закон предоставляет им полномочия проверять документы, доставлять людей в штаб формирования, даже применять специальные средства (которые выдает полиция) и самостоятельно привлекать к ответственности людей за курение в сельской местности. Вместе с тем они созданы и работают в координации с полицией. То есть на каждое патрулирование выдается приказ и назначается ответственный за координацию действий полицейский, с которого можно потом спросить.
Для общественных формирований, согласно закону, существуют довольно жесткие ограничения. Во-первых, они должны согласовывать свои уставные документы с местными полицией и властью. Общественный порядок могут охранять только вместе с полицией. Однако они также имеют разрешение на спецсредства и травматическое оружие - и это одна из проблем опасности, которую следует урегулировать. Как подчеркивает исполнительный директор Экспертного центра по правам человека Юрий Белоусов, представители формирований обязательно должны проходить обучение от полиции, стандартов которого сегодня нет.
"Фактически этого обучения никто не проводит. Очень часто представители общественных формирований считают, что они могут самостоятельно выполнять правоохранительные функции: бороться с игральными заведениями, наркоторговлей и т.п. Они иногда совершают самосуд и превышают свои полномочия. Сейчас власть, в частности полиция, самоустранилась от контроля над этими общественными формированиями", - говорит эксперт.
Таким образом, эти группы могут стать неконтролируемыми, более того, могут иметь высокое влияние на местах.
Недавно попросил провести ревизию муниципальных страж народный депутат Мустафа Найем в эфире телеканала "24". Он подчеркивает: эти формирования местная власть использует для давления на граждан и бизнес. Всего Найем насчитал по стране около 40 таких формирований, которые зарегистрированы как коммунальные учреждения.
Замечает о рисках злоупотребления и Евгений Крапивин.
"Зафиксировано много случаев, когда стражи участвуют в охране незаконных застроек или судебных помещений. С ними самая большая проблема в том, что они прописали у себя в уставах разного рода деятельность - от проверки документов до задержания людей. Понятно, что таких полномочий у них нет. Но регистратор не проверяет эти уставы, так что никто не несет ответственность за декларации, которые там указаны", - объясняет эксперт.
Вместе с тем он подчеркивает: некоторые формирования зарегистрированы как общественные организации, а потому юридически полномочий у них не больше, чем у других граждан. При этом они могут сотрудничать с полицией на общих началах, что и делают. Крапивин также обращает внимание на то, что в некоторых громадах полиция финансово зависит от местной власти, а потому конфликт с муниципальными формированиями может означать потерю части обеспечения. Ситуация усложняется тем, что любые незаконные действия этих формирований (например, хулиганство или безосновательное задержание людей) также подследственны полиции.
Проект закона "О муниципальной полиции" написан, зарегистрирован, но принят лишь в первом чтении. "Кому будет отчитываться, и кто будет контролировать муниципальную полицию, - это вопрос, который до сих пор не могут решить. Фактически это краеугольный камень, который не позволяет сегодня принимать этот закон. Кто будет выбирать руководителей, кто будет принимать решение о досрочном прекращении полномочий руководителей, - это вопросы, вокруг которых могут быть серьезные манипуляции, особенно сейчас, накануне президентских выборов. Хотя закон нужен уже лет десять, поскольку такая практика в разных формах существует еще с 2008 г.", - замечает Ольга Настина.
Эксперт также соглашается с тем, что разные общественные образования по охране порядка будут активно распространяться, поэтому с законом медлить нельзя.
Нормативно-правовая база снизит, в частности, риск того, что муниципальная полиция (либо другое формирование) станет "ручным". Для этого необходимо прописать стандарты работы, убеждает Настина.
По данным председателя правления Сети правового развития Наталии Бимбирайте, сегодня охраняют порядок в громадах, кроме "классической" полиции, такие структуры: инспектора сельрад, общественные формирования, инспектора по информированию населения по охране правопорядка от центров занятости, коммунальные учреждения, добровольцы, полицейские станции и центры безопасности громад.
Опрошенные эксперты подчеркивают: на местном уровне должны развиваться такие инициативы, а полиция в условиях нехватки ресурсов должна предоставить местным формированиям по крайней мере часть своих полномочий, когда речь не идет о преступлениях. Например, перевести на них административные правонарушения. Однако деятельность формирований не должна противоречить нормам и брать на себя слишком много власти. При этом специалисты также подчеркивают то, что с развитием транснациональной преступности и терроризма даже наиболее децентрализованные полиции (например, Великобритании) тяготеют к централизации. Правда, это касается преимущественно органов досудебного следствия и уголовной полиции.
Центр информации о правах человека совместно с Международным фондом "Відродження" собирает практики эффективного сотрудничества громады, полиции и местного самоуправления для распространения опыта в Украине.