Общепринято считать, что «бюрократ» и «бюрократический» — нехорошие, обидные, почти оскорбительные слова. Никто не захочет именовать себя бюрократом, а свои методы — бюрократическими. Никто также не сомневается в том, что бюрократия глубоко порочна. Однако мало кто в действительности может дать этим терминам сколь-нибудь точное и полное определение, а тем более — объяснить причины их возникновения. В итоге, желая искоренить вредные качества бюрократии (или, по крайней мере, провозглашая это), многие не знают, какие же средства для этого использовать. Советский период нашей истории был сплошной и безуспешной борьбой с бюрократией, что находило выражение в различных программах и кампаниях по чистке кадров. Общим для всех и всяческих подходов к решению проблемы было то, что в большинстве провалов и неудач винили отдельных конкретных чиновников или министерства, а при таком подходе дело заканчивалось очередными «принятыми мерами по укреплению кадров» и «оргвыводами». Но на те же места и в министерства приходили другие люди, и через некоторое время случалось очередное «дежа вю». Научила ли нас чему-то история? Попробуем разобраться.
Нет необходимости подробно излагать и обосновывать обстоятельства, подталкивающие к выводу о необходимости немедленного «укрощения» бюрократии, — они широко известны: власть чиновника у нас огромна и при этом мало подконтрольна и чрезвычайно дорогостояща для общества, экономическая и хозяйственная жизнь зарегламентированы бюрократией до предела, бизнес обложен контрольно-надзорными инстанциями и системой лицензирования до состояния, близкого к удушью. Обратим внимание на предлагаемый многими вывод в связи с этим: проблема якобы в чиновничьем беспределе, надо посадить на места «хороших, умных» чиновников, создать «хорошие, умные» механизмы, и народ вздохнет с облегчением, а экономика рванется удваивать валовый внутренний продукт. Подобный навязываемый вывод есть заведомый обман, обреченный на поиск «крайних», на новые безуспешные «кадровые решения», и в конечном счете — на новый провал. И если в соответствии с подобной доктриной государство будет проводить административную реформу, то она закончится тем же, чем и все предыдущие советские, то есть — ничем.
Тому есть несколько причин. Первая из которых — психологическая. Если вы единолично нанимаете человека на работу (будь то стройка или офис), отношения между вами предельно ясны и конкретны, что обеспечивает явное уважение и подчинение наемного работника работодателю. Наемный работник, причинив вам вред, совершенно справедливо будет уволен; при этом большинство его сослуживцев вряд ли будут с этим спорить, равно как и большинство общества. Однако ситуация совершенно меняется, если нанят один или несколько, а число нанимателей исчисляется многими тысячами (каждый платит по маленькой доле), — осознание связи наемных лиц и их нанимателей (которых много больше) размывается, а ощущение обязанности, долга одного нанятого перед тысячью нанимателей неизбежно и закономерно трансформируется в безразличие. Это отлично демонстрирует пример общения мирных демонстрантов с разгоняющим их ОМОНом или установление государственными чиновниками явно недостаточных «приемных часов», или «приемного времени» в заведомо неудобное для граждан время. В обоих случаях и ОМОН, и чиновники уверены, что поступают правильно, исходя из своих ведомственных интересов. При этом ни те, ни другие ни за что не вспомнят, что так они поступают не с посторонними лицами, а со своими нанимателями, — людьми, которые платят им зарплату (путем налогов, разумеется).
Это — объективные вещи, изначально свойственные любой бюрократии, по той простой причине, что критерием успеха деятельности чиновника является мнение другого (вышестоящего) чиновника, а не какое-то общественное благо. Процесс же смены власти путем следующих выборов достаточно отдален во времени и обусловлен многими обстоятельствами и технологиями, так что отдельному чиновнику внизу «вертикали» вряд ли есть чего бояться в результате своей «внешней» деятельности. К тому же выборы (как показывает, например, советская история) далеко не всегда являются критерием правильного устройства государства и жизни общества. Поэтому единственным смыслом и наиболее значимым критерием работы бюрократа являются его внутренние отношения (в структуре власти) и мнение своих же коллег. Всё это образует закономерное, естественное отчуждение бюрократа от общества, то, что мы именовали выше «психологической» причиной. Это — плохо, но абсолютно неизбежно при использовании государственной машины, как дождь или снег осенью и зимой, а потому, как ни печально, в долгосрочном плане не поддается никаким реформам. Единственный и лишь частичный способ минимизации этого «неизбежного зла» состоит в общественном контроле (через СМИ, политические партии, правозащитные организации) за деятельностью бюрократии, но ни в коей мере не в государственном надзоре за своими же государственными органами, по сути, — одних бюрократов за другими.
Вторая причина — более мощная, экономическая, или функциональная.
Любой чиновник есть власть: разрешить или нет, и если разрешить, то кому и сколько. Подобные полномочия и образуют так называемое «государственное регулирование», а в действительности — контроль за теми или иными сторонами жизни общества и прежде всего — экономической жизнью.
Характерной чертой современной российской политики является тенденция к государственному контролю за бизнесом и предпринимательством. Влиятельные политические партии пламенно призывают к появлению все новых форм государственного контроля или усилению имеющихся, стремятся к полному государственному контролю над недрами, крупными предприятиями, образованием, медициной, огромными сферами бизнеса. Результатом является отсутствие конкуренции, огромный удельный вес неэффективного госсектора в экономике, тотальное лицензирование, квотирование, разнообразные сертификации и разрешительные системы. Лицензии нужны на всё — от производства лампочек и вагонов до совершения валютных операций и парикмахерских, юридических или туристических услуг. Всё это, разумеется, «для блага народа» и от его имени. В глазах многих наших сограждан государственный контроль — панацея от всех бед и проблем. Эти восторженные сторонники всемогущего государства вряд ли осознают, что именно с их помощью и именно таким образом происходит эволюция государства в сторону полицейского режима и тоталитаризма (без свободы экономической не может быть свободы политической), а нормальное рыночное ценообразование и конкуренция, призванные обеспечивать качественный и недорогой товар, отсутствуют. Благодаря подобной политике новые государственные агентства, министерства и учреждения плодятся как грибы после дождя, число бюрократов множится, а свободы гражданина или хозяйствующего субъекта ограничиваются.
Таким образом, гражданин, предприниматель (а еще шире — вся экономика) изначально обрекаются на законную зависимость от бюрократа, на необходимость идти к нему на поклон по каждому значимому поводу (за разрешением, одобрением или согласованием). Безусловно, это совершенно закономерно приводит к целому ряду негативных последствий: к перегруженности государственного аппарата, замедлению хозяйственной жизни и захирению экономической свободы, коррумпированности чиновника и возможности различных злоупотреблений. Попробуйте, например, у нас за 10—20 минут (как в цивилизованных странах) зарегистрировать сделку с недвижимостью или открыть свое предприятие, или получить лицензию на валютную операцию. В лучшем случае на это уйдут дни, а то и недели. При этом государство в лице бюрократии постоянно стремится охватить своим регулированием все большее число отношений, прежде всего — экономических, видя в этом прямую зависимость от своего благополучия (как личного, корыстного, так и общественного, — «всё взять и поделить по справедливости», т.е. отобрать у одних в виде налогов, пошлин, сборов и разнообразных отчислений и перераспределить с помощью бюджета между другими). Вот эту тягу к всеобщему охвату регулированием, к перекрытию остающихся неурегулированными бюрократом отношений можно именовать экономической, или функциональной причиной.
При этом, как показано выше, благополучие бюрократов совершенно не зависит от эффективности их работы или мнения граждан. Создание такой «питательной среды» для бюрократии — неизбежное следствие политики «государственного контроля» над экономикой. Такая бюрократия есть справедливый результат поставленных ранее, «во благо общества», задач — произвольного ограничения тарифов, попыток ценового контроля, валютного контроля, таможенного контроля и еще целого списка других методов и форм контроля за всем и вся. Важно осознать, что это — не случайное побочное явление процесса всеобщего государственного контроля, это и есть его венец и прямое творение. Если мы хотим, например, контролировать оборот золота (неизвестно, кстати, для чего), должны соглашаться с наличием соответствующего министерства или ведомства, армии чиновников на шее потребителей, лицензий, взяток, искаженных цен и нерыночных барьеров, удорожанием рентабельности операций с золотом. Это как алфавит, где за буквой «А» следует именно «Б». И здесь нужны не новые формы «контроля за контролирующими», отчета или запугивания бюрократов — здесь нужна ликвидация этой питательной среды — ликвидация самих полномочий, функций государства. Результат каждой функции государства — бюрократия. Подчас бюрократы различных ведомств преследуют взаимоисключающие задачи, что вообще лишает их работу хоть какого-либо смысла (например, МВД отстаивает институт регистрации (прописки) граждан, а Минтруда преследует цель мобильности рабочей силы; Минфин стимулирует приток иностранного капитала и инвестиций, а таможенный и валютный контроль ставят этому капиталу массу ограничений и т.д.).
Совершеннейшее заблуждение полагать, что введение или усиление государственного контроля в сфере экономики приносит благо потребителям, — оно лишь удорожает соответствующую сферу экономики (издержки на содержание чиновников плюс издержки на выполнение их требований) либо искусственно поддерживает неконкурентоспособное, неэффективное производство — за счет остальных, разумеется. В подобной ситуации закономерным и даже привлекательным методом «развития» экономики становится «присасывание» хозяйствующих субъектов к госаппарату, пробивание для себя льгот и преимуществ, со всеми вытекающими извращениями и негативными явлениями.
Нет ни финансовых, ни административных, ни экономических, ни даже просто логических оснований содержать такое огромное число функций, за каждой из которых стоит армия нанятых бюрократов, что видит в каждом пытающемся избежать такого контроля врага общества. Безусловно, такая армия будет пытаться уцелеть любой ценой, остаться в госаппарате, будет обосновывать свою исключительную полезность и важность, переводить всяческие «реформы» в разряд вышеописанных «кадровых решений». Пока ей это удается — об эффективности государства можно забыть.
Да, бюрократия необходима — как неизбежное зло — ибо там, где есть государство, — там есть бюрократия. Но каковы пределы бюрократизации? Некоторые могут испуганно спросить: не означает ли сие полный отказ от услуг государства? Отнюдь. Речь идет о том, чтобы оставить эти слишком обременительные для общества услуги лишь там, где без них существует реальная угроза жизни или безопасности человека (оборона, милиция, безопасность и т.д.) и отказаться от них там, где это только возможно. Лицензирование разнообразных предприятий и сфер деятельности, например, совершенно свободно возможно заменить рыночным страхованием их ответственности, при полном отсутствии роли государства. Иначе в погоне за призрачным «общим благом», за очередной «отеческой заботой» государства нас будут снова ожидать те же знакомые с советских времен лица бюрократов, с советским же менталитетом, а новые полчища чиновников будут продолжать высасывать все соки из экономики, препятствуя её же развитию.
Изложенное свидетельствует, что совершенно напрасно и неправильно видеть ошибки экономических реформ или корень неудач в отдельных чиновниках, ведомствах или технологических процедурах работы госаппарата. Замена даже всех чиновников государства одновременно на других людей ничего не изменит. Равным образом не поможет «обращение чиновника лицом к народу», призывы к совести или повышение его материального благополучия — в силу вышеизложенных причин. Корень зла — в избыточности самих государственных функций, в явном превышении рамок государственных забот и государственного вмешательства; виновата система, а не её отдельные элементы. Не менять одних чиновников на других, не строить очередные «вертикали власти», а убирать функции государства (вместе с обслуживающими их чиновниками, разумеется) — лицензирование, многочисленные контрольно-надзорные, регулирующие и разрешительные полномочия государства и т.д., оставив только минимально необходимые, которые просто нельзя убрать или передать в частные руки, — вот метод лечения болезни государства. Ведь его эффективность, как известно, определяется не количеством бюрократов, министерств или государственных функций, а ростом экономики, благосостояния и здоровья граждан. Осознаются ли в полной мере вышеизложенные доводы властью — скоро увидим и оценим по случаю проведения очередной общегосударственной административной реформы.