Вместо вступления
«Никаких планов без денег, никаких денег без планов» — этот лозунг становится популярным среди украинских чиновников. Его начали применять еще в Минрегионе образца 2014 года и теперь используют в новообразованном Мининфраструктуры, в ведение которого переданы вопросы регионального развития, местного самоуправления и административно-территориального устройства. Сейчас мало кто помнит, почему появился этот лозунг, но его появление не случайно.
Оно связано с попытками внедрить в Украине формирование и реализацию государственной региональной политики на европейских началах, используя европейские модели планирования развития. А там все очень четко, системно и гармонично: если готовят какую-то стратегию или план, то обязательной его составляющей является определение сумм гарантированного финансирования, то есть не может быть плана, если под него нет денег. Так же публичные средства не выделяют, если нет плана под их использование.
К сожалению, для Украины это было и сейчас остается недосягаемой мечтой. Мы готовим и представляем стратегии, программы, планы, под которые нет гарантированного финансирования. Создаем комиссии по отбору проектов, определяем структуру проектов, индикаторы успешности — все почти как в ЕС, а потом… принимаем решение, что профинансируем что-то другое. Чью-то очередную «хотелку». Странная ситуация. Под план средств нет, а под «хотелку» есть. Но скоро такая история будет прекращена. Как говорят, в каждом несчастье есть еще и возможность, главное — ее идентифицировать и не потерять.
Новая возможность
20 июня 2023 года Европейский Союз объявил о создании Инструмента для Украины — законодательного урегулирования помощи Украине для ее восстановления и проведения предвступительных мероприятий для присоединения к ЕС. Цена вопроса — 50 млрд евро до 2027 года.
Поскольку уже была публикация о принципах и требованиях для получения таких значительных ресурсов Украиной, мы здесь остановимся на том, что часто остается за кадром.
Тысячи километров дорог, сотни мостов или миллионы квадратных метров мало что значат для конкретной Марии или Василия где-то на Сумщине, Херсонщине или Ивано-Франковщине. Реализация такого амбициозного инструмента, такой значительной финансовой поддержки должна быть направлена именно на человека, на украинцев, живущих в разных регионах, поселках по всей Украине. Поэтому сегодня перед нами стоит очень сложная, но чрезвычайно важная задача спланировать и использовать эти европейские миллиарды через конкретные проекты (не объекты), руководствуясь именно интересами конкретного человека в конкретном регионе.
По сути, получение Украиной 50 млрд евро в течение четырех лет создает возможность наконец получить планы с деньгами, и здесь главное не потерять голову и не забыть о человеке и территориях. Для этого мы должны работать и планировать в парадигме европейской политики сплоченности, которая является ключевой инвестиционной политикой ЕС и однозначно должна стать ключевой политикой наконец децентрализованной Украины. Ведь именно несплоченность украинского пространства создавала для России иллюзию возможности быстро захватить Украину.
Территориальный подход — в основу планирования
В Договоре о функционировании ЕС есть ключевая статья, которая определяет подходы к политике сплоченности и настаивает на территориальном подходе к планированию.
«Статья 174. С целью способствовать общему гармоничному развитию Союз разрабатывает и производит действия, ведущие к укреплению его экономической, социальной и территориальной сплоченности. В частности Союз направляет свою деятельность на уменьшение диспропорций между уровнями развития разных регионов и отсталых регионов, которые находятся в наименее благоприятных условиях. Среди указанных регионов особое внимание нужно уделять сельской местности, территориям под влиянием промышленной трансформации, регионам, страдающим от суровых и постоянных природных или демографических недостатков, таким как регионы Крайнего Севера с очень низкой плотностью населения, а также островным, пограничным и горным районам».
Если внимательно прочитать эту статью договора и спроектировать ее на украинские реалии, увидим: это именно то, что нам нужно.
Во-первых, «укрепление его экономической, социальной и территориальной сплоченности». Перед войной как в Украине, так и за ее пределами публиковали карты социоментальных отличий между регионами, по которым делали выводы об имеющихся линиях раскола между регионами. Господствующий язык, господствующая церковь, собственные герои и история на региональном уровне были разными, что вместе с ограниченными коммуникациями между регионами ослабляло страну. Теперь такое межрегиональное сближение и объединение становится частью нашей внутренней политики, которая будет отвечать политике ЕС.
Во-вторых, «уменьшение диспропорций между уровнями развития разных регионов и отсталых регионов, которые находятся в наименее благоприятных условиях». Этот ориентир для нашей государственной региональной политики крайне актуален. До войны асимметрия развития между украинскими регионами постепенно увеличивалась (хотя европейская политика направлена на уменьшение асимметрии), и особенно заметно — по сравнению с Киевом. Война сейчас существенно обвалила региональные экономики, что привело к еще большему разрыву между Киевом и регионами. Произошла деиндустриализация и деурбанизация значительных территорий, которые практически разрушены, большая часть продуктивных сил переместилась с восточных высокоурбанизированных территорий на центральные и западные умеренно урбанизованные территории.
В-третьих, «особое внимание нужно уделять сельской местности, территориям под влиянием промышленной трансформации, регионам, страдающим от суровых и постоянных природных или демографических недостатков, таким как регионы Крайнего Севера с очень низкой плотностью населения, а также островным, пограничным и горным районам», — эта формула как раз дает критерии определения территорий, которые нуждаются в особом внимании со стороны государства. В нашем законодательстве (Закон Украины «О принципах государственной региональной политики») уже определено понятие «функциональный тип территории» и есть, по сути, все эти типы европейских территорий, за исключением регионов Крайнего Севера. Однако у нас есть категория пограничных с РБ и РФ территорий, где всегда будет оставаться угроза ударов со стороны агрессора и где плотность населения после оккупации еще больше уменьшилась.
Такое подробнейшее рассмотрение статьи 174 Договора о функционировании ЕС позволяет четче понять требования к Украине в отношении плана, вытекающие из упомянутого выше Инструмента для Украины.
План Украины
Здесь тоже все максимально конкретно.
— Европейский Союз в проекте документа об Инструменте отмечает: «Украина должна подготовить План как согласованный, всеобъемлющий и адекватно сбалансированный ответ на восстановление и модернизацию Украины, поддержку ее экономического, социального и экологического восстановления и прогресса на пути вступления в Союз». То есть речь идет о комплексном документе, который касается двух составных частей: восстановления/реконструкции (ликвидации последствий войны) и модернизации/развития (ускорения развития для интеграции в ЕС как государства-члена).
— План должен быть очень подробным, поскольку именно на конкретные его цели будут выделять средства. «План Украины должен включать реформы и инвестиционные мероприятия, а также качественные и количественные шаги, которые гарантируют удовлетворительное выполнение этих мероприятий, а также ориентировочный график их реализации». «Помощь в рамках Инструмента реализуется по рабочим программам», что, в частности, позволяет гибко подойти к решению проблем восстановления и развития разных типов территорий с помощью отдельных программ.
— Выполнение задач/мероприятий плана прямо означает получение или неполучение запланированных средств от ЕС: «Выплаты по Инструменту могут осуществляться согласно определенному квартальному графику, в зависимости от наличия финансирования, на основе платежного запроса, представленного Украиной, и после проверки Комиссией удовлетворительного выполнения соответствующих условий. Если условие не выполняется согласно индикативному графику, установленному в решении об утверждении Плана, Комиссия должна вычесть из платежа сумму, отвечающую этим условиям».
Как видно из приведенных цитат из Инструмента, подготовка такого плана для Украины будет серьезным вызовом, учитывая его масштабность и вместе с тем конкретность. Понимая, что в условиях постоянной нехватки времени на разработку таких планов возникает соблазн правительства сделать это кулуарно и согласно секторальному подходу «сверху вниз», отдельно каждым министерством и без привязки к функциональным типам территорий (энергетика, дороги, образование и т.п.), европейцы сделали еще одно серьезное предупреждение, которое, собственно, и обязует обеспечить территориальное ориентирование плана: «При подготовке и внедрении Украиной Плана нужно отдельно учитывать ситуацию в регионах и муниципалитетах (территориальных громадах) Украины, учитывая их особые потребности в восстановлении и реконструкции, реформировании, модернизации и децентрализации, а также проводить консультации с региональными, местными, городскими и другими органами публичной власти, согласно принципу многоуровневого управления и с учетом подхода «снизу вверх».
В этом контексте план должен, в частности, усилить экономическое, социальное, экологическое и территориальное развитие украинских регионов и муниципалитетов (территориальных громад); поддерживать децентрализационную реформу в Украине и приближение к стандартам Союза; обеспечить привлечение субнациональных органов власти, в частности муниципалитетов (территориальных громад) к принятию решений об использовании поддержки в процессе реконструкции на местном уровне; гарантировать, чтобы проекты реконструкции, отобранные и реализованные такими субнациональными органами власти, представляли собой адекватную значительную долю поддержки.
Кроме того в части 2 статьи 3, определяющей «Цели Инструмента для Украины», есть еще отдельный пункт, который ставит конкретную цель: «(f) поддерживать децентрализацию и местное развитие».
Промежуточные выводы
— Европейский Союз сделал важный шаг к восстановлению, развитию Украины и интеграции в ЕС.
— Инструмент для Украины предусматривает формирование ею всеобъемлющего плана, который должен содержать необходимые мероприятия по восстановлению, проведению реформ и развитию Украины именно через призму комплексного развития территорий в интересах их жителей.
— Подготовка плана должна основываться на понимании ситуации в регионах и территориальных громадах, учитывать территориальный аспект во время определения, в частности, секторальных политик.
— Процесс подготовки плана и его реализации должны предполагать широкое участие разных субъектов регионального и местного уровней, территориальных громад, ассоциаций местного самоуправления, общественности.
— План должен быть реалистичным и хорошо просчитанным относительно необходимых сумм и индикаторов, которые будут подтверждать выполнение запланированного. Ведь ценой ошибок будет неполучение миллиардов евро и торможение полноценной интеграции в ЕС из-за невозможности планировать, финансировать и реализовать проекты развития страны.
Что нужно сделать Украине просто сейчас?
Первое: уже формировать команду тех, кто будет готовить проект плана. Если действовать, как всегда, то есть разбросать по министерствам, чтобы те представили предложения, то мы получим кучу разного, что невозможно сшить в цельный документ. Должна быть ключевая команда, которая определит структуру документа и выдаст технические задания ЦОИВ, другим органам и ключевым учреждениям вне власти. В этой команде должны быть представители от ЕС с соответствующим мандатом.
Второе: признать, что секторальные стратегии без привязки к территориям нельзя брать за основу планирования. Каждое решение, каждую политику следует проанализировать с точки зрения территориального влияния: как она влияет на решение проблем жителей территорий и экономический рост территориальных громад и регионов.
Третье: принять за основу понимание региональной политики как политики в отношении регионов и определенных типов территорий, как это следует из статьи 174 Договора о функционировании ЕС. Затем уточнить перечень и установить квалификационные признаки разных функциональных типов территорий, определенные Законом «О принципах государственной региональной политики», принять необходимые правительственные акты, которые следуют из закона, внести изменения в Государственную стратегию регионального развития, согласованные с планом.
Четвертое: признать, что из-за российской агрессии в Украине существенно изменилась ситуация с размещением продуктивных сил в региональном измерении, появились новые макрорегионы по безопасностным параметрам, возможности развития которых существенно отличаются, собственно, по безопасностным рискам.
Пятое: согласиться, что украинская децентрализация продемонстрировала эффективность во время войны и ее нельзя сворачивать. Однако в зависимости от принадлежности территориальных громад к определенному типу территорий, которые находятся в зонах наивысшего безопасностного риска и на которых катастрофически уменьшилось количество населения, произошло большое разрушение инфраструктуры и местной экономики, к ним следует применять правила бюджетирования, финансовой и организационной поддержки, отличные от остальных территорий.
Шестое: работа над планом, особенно на начальном, концептуальном, и финальном этапах, должна быть максимально прозрачной, с привлечением представителей территориальных громад, ассоциаций, украинских и иностранных независимых экспертов и консультантов, общественных организаций.
Седьмое: поскольку выполнение плана потребует специальных знаний и одинакового понимания процедур финансирования и отчетности, необходимо подготовить методические материалы по этим вопросам в сотрудничестве с соответствующими органами ЕС и организовать обучение для должностных лиц, ответственных за работу над реализацией плана, особенно инвестиционных заданий.
Просто ли этого достичь? Нет. Реально ли? Да. Начинать нужно уже сейчас.