В декабре 2022 года президенту доверяли 84% украинцев. Тогда как Верховной Раде — всего 35%. Разница в несколько раз в уровне доверия к двум институциям, весьма тесно сотрудничающим между собой, не является чем-то непривычным в Украине. Но она демонстрирует, что люди до сих пор воспринимают власть в государстве как отдельно взятые личности, а не как механизм, разные участники которого постоянно взаимодействуют. Насколько слаженно они это делают, зависит непосредственно от амбиций каждого из участников, действующего законодательства и готовности его придерживаться. Война несколько скорректировала амбиции ключевых игроков. Как минимум публичные.
Владимир Зеленский в 2019 году возглавил парламентско-президентскую республику, но де-факто получил президентско-парламентскую после того, как на досрочных выборах его политическая сила набрала больше половины мандатов. Это позволило сформировать парламентское большинство и подконтрольное правительство, несмотря на оппозицию. Вторжение России и введение военного положения еще больше сцементировало президентскую власть. И в нынешних условиях, когда необходимо оперативно принимать решения, это оправдано.
Но уже сейчас нужно задаваться вопросом, будет ли та система власти, которая эффективна сегодня, лучшей для Украины после победы? Потому что в офисе президента есть те, кто в этом убежден. Это легко увидеть, если присмотреться, как глава государства сотрудничает с парламентом, навязывая свою повестку дня, игнорируя законодательство и испытывая на сговорчивость депутатов.
Законодательная эффективность президента
Наиболее заметным для средних граждан, а заодно самым результативным является взаимодействие между парламентом и президентом по вопросам законотворчества. Поскольку президент наравне с Кабмином и народными депутатами наделен правом законодательной инициативы.
В течение девятого созыва парламента Владимир Зеленский инициировал 250 законопроектов, из которых законами стали 182. То есть процент принятия депутатами законопроектов президента втрое выше, чем правительственных — 73 против 24%.
В целом большинство принятых законов или постановлений касаются конституционных полномочий главы государства. В соответствии с Основным Законом он может вносить представления о назначении министров обороны и иностранных дел, главы Службы безопасности, генерального прокурора, представлять на утверждение решения о введении военного положения и проведения мобилизации.
Еще одной важной деталью являются сферы, в которых президент инициирует проекты. До начала полномасштабного вторжения глава государства предлагал законы в разнообразнейших сферах — от здравоохранения и борьбы с ковидом до инвестиций, изменений в государственный бюджет и налоговую политику. С 24 февраля 2022 года все проекты законов и постановления, инициированные президентом, касаются именно сфер его компетенции — безопасности и обороны, внешней политики и назначений на высшие в государстве должности.
Из принятых 182 законов:
86 — ратификация или денонсация международных соглашений;
13 — постановления о назначении или увольнении глав Нацбанка и СБУ, генпрокурора;
12 — законы о введении или продлении срока действия военного положения и мобилизации;
21 — постановления об осуществлении начальниками военных администраций полномочий согласно Закону Украины «О правовом режиме военного положения»;
2 — секторальные санкции;
48 — законы, из которых: о государственных наградах — 1, секторе безопасности и обороны — 8, внешней политике — 1, о других сферах — 38.
Конституция не ограничивает сферы, в которых президент может инициировать законы. Но то, что до начала полномасштабного вторжения он инициировал законы в разных не касающихся его конституционных полномочий сферах, — признак вмешательства в исполнительную власть.
Вышестоящим органом в системе исполнительной власти является Кабинет министров. У него есть необходимые данные, опыт и специалисты, чтобы регулировать сферы, которыми он руководит. Поэтому именно он должен быть ответственным за формирование политики в таких вопросах как здравоохранение, культура, налоги, внесение изменений в государственный бюджет и в других сферах. А президент должен быть сконцентрирован на выполнении задач, возложенных на него Конституцией.
Что касается поддержки инициатив главы государства, то парламент в большинстве случаев жмет кнопку «за». Когда голосов монобольшинства не хватает, власть пользуется услугами других фракций или групп. Но все же есть ситуации, когда Верховная Рада дала президенту четкий сигнал — нет. Ярчайший пример — попытка президента указом отстранить от должности мэра Чернигова и передать полномочия главы и местной рады города начальнику Черниговской городской военной администрации (ВА). Однако дальше решения комитета проект постановления не пошел. И даже парламентский комитет по вопросам национальной безопасности, обороны и разведки утвердил нейтральное решение — определиться путем голосования.
Напомним, что после внесения изменений в Закон «О правовом режиме военного положения» начальник областной военной администрации имеет право поднимать перед президентом вопрос об образовании военной администрации населенного пункта в случае нарушения сельскими, поселковыми, городскими головами Конституции или законов. Но полномочия местной рады может передать главе ВА только парламент. Ситуация, однако, может в скором времени кардинально измениться: в офисе президента готовится законопроект № 8056 о военных администрациях, который позволяет передавать часть полномочий органов местного самоуправления главе администрации автоматически. Причем после единоличного решения президента о назначении главы ВА. И без четких на то оснований — их закон не фиксирует. И это еще один четкий авторитарный сигнал в системе госуправления, идущий вразрез с задекларированной, в частности и международным партнерам, децентрализацией власти.
Не желая брать на себя ответственность
Кроме инициирования законопроектов, у президента есть и полномочия сделать проект законом или, наоборот, заблокировать его, наложив вето. В течение этого созыва Верховной Рады глава государства ветировал 39 законов. Лишь однажды парламент сумел преодолеть президентское вето — во время принятия закона о временных следственных комиссиях и временных специальных комиссиях Верховной Рады.
Ранее ZN.UA уже описывало подробно проблему института президентского вето и сейчас я лишь напомню, что большой проблемой является несвоевременное подписание принятых законопроектов. Например, на второй год войны глава государства подписал увеличение расходов на оборону более чем на 500 млрд грн с пятидневным опозданием. Вообще в офисе президента просроченных законопроектов несколько десятков. Рекордсменом являются изменения к Бюджетному кодексу, инициированные депутатом фракции президента. Законопроект, который поддержали 337 народных депутатов, Владимир Зеленский не подписывает уже три года.
Так, наверное, нужно изменить подход к подписанию законопроектов, учитывая опыт других стран? Например, в Соединенных Штатах, если президент не подписывает или не возвращает с возражениями законопроект в течение десяти дней, документ обретает силу так же, как если бы его подписал глава государства. Или выбрать диаметрально иной подход — если президент не подписывает закон, то он считается заветированным. Преодолеть такое вето можно большинством голосов. После этого закон обязан подписать спикер.
Свои кадры
Казалось бы, с кадровыми назначениями все должно быть значительно проще, чем с принятием законов: президент предлагает, а парламент голосует за или против претендента на должность. Но иногда наша власть вместо того, чтобы идти проторенными и определенными Конституцией правовыми путями, предпочитает прокладывать новые там, где они не должны быть. Как это случилось с увольнением главы СБУ Ивана Баканова и генерального прокурора Ирины Венедиктовой.
Летом 2022-го президент попробовал уволить их без участия Верховной Рады и вопреки Конституции. Но президентские указы о временном отстранении руководителей СБУ и Офиса генпрокурора и служебные расследования против них оказались не просто неубедительными, но и вызвали острую критику со стороны общества и народных депутатов. (Хотя сейчас мы уже знаем, за что должны были уволить Баканов сразу после полномасштабного вторжения.) После этого президент все же пошел по процедуре и обратился к Верховной Раде с просьбой уволить главу СБУ и генерального прокурора. И народные депутаты без колебаний сделали это.
Но и на этом попытки проводить кадровые назначения без участия Рады не закончились. Потому что президент вместо того, чтобы внести новые кандидатуры, предложил временных исполняющих обязанности, наличия которых Конституция не предусматривает, а потому парламент не может соглашаться или нет на их назначение. И если нового генерального прокурора назначили через десять дней после увольнения Венедиктовой, то Василий Малыш утратил статус исполняющего обязанности только в феврале 2023-го.
Где парламентский контроль над президентом?
Украинский президент весьма специфический правовой институт. В отличие от своих коллег из президентских республик и Франции, у которой мы позаимствовали значительную часть своей модели власти, наш глава государства не руководит исполнительной властью. Но вместе с тем его полномочия не похожи и на полномочия глав государств в парламентских республиках. В отличие от них, он имеет не только представительские и церемониальные полномочия, но и свой кусок исполнительной власти — руководит сферами безопасности, обороны и внешней политики.
За часть исполнительной власти, в частности сферы безопасности, обороны и международной политики, отвечает непосредственно президент, а не профильные министры или глава СБУ. К тому же главы областных администраций, которых назначает и увольняет президент по (часто формальному) представлению Кабмина, координируют в регионах деятельность территориальных подразделений центральной исполнительной власти. Такая гибридность дает президенту возможность по желанию держать в своих руках исполнительную вертикаль. А такое желание у наших президентов есть всегда. Парламент же ни в коем случае не контролирует такую деятельность президента, хотя законодательная власть всегда должна контролировать исполнительную от лица и в интересах избирателей. И должна делать это способом, подобным тому, как делает это с правительством.
В частности через механизм парламентских запросов к президенту. Депутаты должны намного активнее его использовать, потому что запросы депутатов этого созыва больше похожи на просьбы о помощи в решении проблем. Из более 100 постановлений об обращении к президенту всего несколько касались непосредственно выполнения им его обязанностей. Так, в конце 2021 года депутаты из комитета по вопросам правоохранительной деятельности послали запрос главе государства о статусе законопроекта, которым вносились изменения в закон о Национальной полиции. Таким способом намекнув Владимиру Зеленскому, что он уже больше полугода не подписывал принятый документ. Запрос не помог — законопроект уже более двух лет ждет подписи на Банковой. Как и остался без ответа запрос депутатов от фракции «Голос» о качестве обеспечения продовольствием Вооруженных сил Украины.
В результате часть исполнительной власти находится вне демократических механизмов парламентского контроля. Это и стало одной из причин постоянного недофинансирования и разрушения армии в первые два десятилетия независимости, злоупотребления со стороны спецслужб, прямо подчиненных президенту, и неопределенности внешней политики в течение длительного времени. А сам Кабмин независим лишь номинально, потому что насквозь прошит нитями областных государственных администраций, которые контролируются президентом.
…Подводя итог, можно констатировать: если во время войны концентрацию власти в руках президента можно оправдать, то после — этот вопрос будет ключевым для дальнейшего становления государства, уже определившего вектор децентрализации власти. Очевидно, что сегодняшнее публичное дистанцирование президента от законопроектов и сфер, не свойственных его полномочиям, объясняется исключительно глобальной занятостью главы государства вопросами безопасности и международной политики.
Однако после войны стратегически нам придется вернуться к вопросу о гибридности нашей Конституции и закреплении четкой формы политического устройства.
И это точно не будет просто.