Административно-территориальная и избирательная реформы проходят параллельно и завершатся буквально накануне старта борьбы за представительство в местных органах самоуправления этой осенью. Голосование в октябре определит на следующие пять лет, кто и как будет представлять интересы избирателей в местных радах, сформированных уже на новой административно-территориальной основе, которая, конечно несет свои риски и проблемы, требующие внимания и взвешенного подхода со стороны законодателя.
Комитет Верховной Рады по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства готовит ко второму чтению проект закона №3485, которым предлагается усовершенствовать Избирательный кодекс до местных выборов. Проект закона был принят в первом чтении в начале июня, а сейчас на столе у депутатов оказалось почти 4000 поправок. В таких условиях важно, чтобы законодатель не оставил без внимания критические изменения в Кодекс, обеспечивающие присутствие и пропорциональное представительство интересов территориальных громад в районных и областных радах.
Часть 3 статьи 140 Конституции Украины предусматривает: «…органами местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных громад сел, поселков и городов, являются районные и областные рады». Реализация этой нормы нуждается в предоставлении территориальным громадам права иметь своего представителя в соответствующей районной или областной раде. Кроме того, ради соблюдения принципа равного избирательного права, количество мандатов в таких радах от крупных городов, с одной стороны, и небольших сельских громад — с другой, должны быть сбалансированными. Эти принципы кажутся базовыми и очевидными, но действующее законодательство оставляет реализацию их на практике далекой от идеала.
Достаточно вспомнить, что по результатам местных выборов 2015 года, 450 избирательных округов по выборам в областные рады (более четверти) остались без своих представителей в соответствующих облрадах.
Карта с анализом, осуществленным группой экспертов при поддержке Координатора проектов ОБСЕ в Украине на запрос Министерства развития громад и территорий Украины 2019 года.
Яркий пример — город Чернигов, сейчас вообще не представленный в областной раде. На уровне районных рад кое-где не было обеспечено представительство около трети громад района (например, без своих депутатов райрад остались 16 из 45 громад Рогатинского района Ивано-Франковской области, 11 из 47 громад Дрогобычского района Львовской области, 10 из 35 громад Козелецкого района Черниговской области), тогда как другие громады были представлены несколькими депутатами.
Вместе с тем следует обратить внимание и на дисбаланс между средним количеством избирателей на округ, что на практике означает неравенство «веса голоса избирателя». Например, на выборах во Львовскую облраду в среднем 37 191 избиратель приходится на избирательный округ в городе Львове, что почти в десять раз больше, чем 3821 избиратель в избирательном округе города Моршина. На выборах в райрады количество избирателей округа колебалось еще больше: от 332 до 3475 — в Барском районе Винницкой области, от 158 до 7868 — в Васильковском районе Киевской области, от 187 до 7773 — в Залещицком районе Тернопольской области.
То есть избирательная система не обеспечивает ни представительства громад, ни пропорционального представительства избирателей. Такие результаты прямо противоречат Кодексу надлежащих практик Венецианской комиссии и другим международным стандартам и рекомендациям. И, конечно, они не остались без внимания международных наблюдателей. Так в отчете Миссии наблюдения за местными выборами в Украине в 2015 году БДИПЧ ОБСЕ отмечено, что «недостатки избирательной системы противоречат принципу равенства избирателей согласно пункту 7.3 Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 года (7.3 — гарантировать общее и равное избирательное право взрослым гражданам)», и в нем высказывается «беспокойство в отношении того, способна ли избирательная система отображать волеизъявление избирателей».
Как можно исправить ситуацию с представленностью громад
Специально созданная экспертная рабочая группа, работавшая при Минрегионе с 2019 года, для оптимизации представительства рекомендовала ввести многомандатную мажоритарную избирательную систему на выборах как в районные, так и в областные рады. Но с принятием зимой Избирательного кодекса, для выборов в областные рады была закреплена пропорциональная избирательная система. Однако и в этих условиях есть возможность принять к Избирательному кодексу поправки, которые скорректируют пропорциональность представительства громад через изменение принципов определения общего количества депутатов в областных и районных радах и введение «норм представительства громад».
Сейчас изменения в Кодекс, принятые в первом чтении как законопроект №3485, предусматривают, что количественный состав районных и областных рад не зависит от количества громад в пределах области. Предложенное предостережение в части третьей статьи 197 обеспечит лишь то, что в районах с большим количеством громад каждая громада будет представлена одним депутатом, независимо от количества избирателей. Количественный же состав областных рад вообще не зависит от количества громад.
В предложенных изменениях в Избирательный кодекс, принятых в первом чтении, определен порядок формирования территориальных избирательных округов, который не зависит от границ территорий громад. В областных радах этот фактор, объединенный с пропорциональной избирательной системой, минимизирует связь депутатов с громадами. Как следствие, есть высокие шансы получить результаты выборов, согласно которым часть громад, в том числе больших и экономически мощных, не будет представлена в областных и районных радах.
Экспертная группа при Министерстве развития громад и территорий Украины наработала предложения, учет которых позволит выровнять этот дисбаланс. Министерство передало указанные предложения профильному парламентскому комитету с просьбой включить их в текст законопроекта №3485 в рамках второго чтения. Парламентариям предлагается следующее:
- можно предвидеть, что многомандатные избирательные округа на выборах в районные и областные рады создаются в пределах территориальных громад. Однако при этом на выборах в областные советы должна быть предусмотрена возможность для нескольких громад с небольшим количеством избирателей объединиться в один округ либо для небольшой громады присоединиться к округу другой громады для обеспечения пропорциональности между количеством избирателей и количеством мандатов в округе;
- на выборах в районные рады общее количество депутатов можно определять в зависимости от количества территориальных громад на территории района и численности избирателей в этих громадах по таким нормам представительства:
- от громад численностью избирателей до 10 000 —1 мандат;
- от громад численностью избирателей от 10 000 до 100 000 — 2 мандата;
- от громад избирателей численностью свыше 100 000 — 3 мандата.
На выборах в областные рады общее количество депутатов следует определять в зависимости от количества территориальных громад на территории области и численности избирателей в этих общинах по таким нормам представительства:
- от громад численностью избирателей до 20 000 — 1 мандат;
- от громад численностью избирателей от 20 000 до 100 000 избирателей — 2 мандата;
- от громад численностью избирателей свыше 100 000 — 3 мандата.
- Для предоставления громадам возможности гарантированно избрать своего представителя в областную раду предложена модификация пропорциональной избирательной системы: кандидат, который в округе получил больше всего голосов, и это количество превышает избирательную квоту, получает мандат. Остальные мандаты распределяются по принципам пропорциональной избирательной системы.
Эти предложения были проиллюстрированы сравнительным анализом, осуществленным группой экспертов при содействии Координатора проектов ОБСЕ в Украине и проектов Офиса Совета Европы в Украине на примере утвержденных перспективных планов развития двух областей — Черниговской и Днепропетровской (полностью с моделированием можно ознакомиться здесь).
Остается надеяться, что народные избранники учтут эти предложения и в результате честного и свободного волеизъявления осенью украинцы каждой территориальной громады получат своих представителей в местной власти.
Анализ и предложения разработаны экспертной рабочей группой, работающей при Министерстве развития громад и территорий Украины с 2019 года при поддержке Координатора проектов ОБСЕ и проектов Офиса Совета Европы в Украине. В группу, в частности, вошли Сергей Васильченко, Владимир Венгер, Юрий Ключковский, Владимир Ковтунец, Андрей Магера, Анна Шалимова.