Подготовка к демократическим выборам сейчас остается в тени других инициатив по восстановлению Украины. Но плохо организованные выборы — это не только игнорирование прав отдельных групп избирателей, в частности граждан за границей, людей с инвалидностью, военных или женщин. Это еще и общественное недоверие к результатам голосования, и риски дестабилизации послевоенного общества, что неизбежно повлияет на восстановление страны.
Восстановление демократического избирательного процесса должно стать топ-приоритетом государства, таким же как инфраструктура или экономические преобразования. Тем более, подготовка к выборам тесно связана с общим процессом восстановления разрушенного Россией, без чего невозможно качественно организовать голосование. Способность вовремя подготовиться является и предпосылкой получения финансовой поддержки со стороны западных партнеров, без которой будет тяжело организовать послевоенное волеизъявление.
Восстановить избирательную «мышцу»
Насколько сложно обновить настройки хотя бы до «заводских», подтверждает процесс восстановления отчетности политических партий. Партии не подают отчеты о своих доходах и затратах с начала 2020 года — тогда из-за ковида, а потом из-за полномасштабного вторжения России. Парламент не решил проблему и в 2023 году, а шансы проконтролировать прошлые партийные затраты становятся все меньше. Это лишь один пример сложности сохранения прежних демократических достижений Украины, а также восстановления реформ в политическом и избирательном процессе.
Во время военного положения не проводились местные выборы на уровне громад, местное самоуправление находится в тени военных администраций, миграция граждан ослабила кадровую состоятельность системы администрирования выборов и полноту Государственного реестра избирателей, вместо этого партии только сейчас постепенно выходят из вынужденного политического анабиоза. Во избежание проблем на будущих выборах, готовиться к ним необходимо уже сейчас, преодолевая последствия российской агрессии в избирательной сфере.
Принципы для послевоенных выборов
Во-первых, послевоенные выборы должны состояться именно тогда, когда государство и избиратели будут к ним по-настоящему готовы.
Действующий Избирательный кодекс устанавливает нереалистичный срок для начала общегосударственных выборов после отмены или прекращения военного положения. У ЦИК будет всего месяц для объявления их начала, если не изменится законодательство. После значительных разрушений и масштабного перемещения избирателей такие сроки не дают возможности качественно организовать демократическое волеизъявление.
Сейчас среди экспертов и депутатов превалирует мнение о необходимости шести подготовительных месяцев после отмены военного положения. Но чтобы парламентский консенсус действительно имел шанс, необходимо еще до победы доказательно с цифрами рассчитать переходной период. Если доказательств и расчетов не будет, очень легко скатиться к проведению выборов без надлежащих условий или наоборот — к затягиванию волеизъявления. Подготовительный период должен дать возможность избирателям вернуться домой, отстроить инфраструктуру для выборов, обновить Государственный реестр избирателей и перечень избирательных участков, обучить членов избирательных комиссий.
Во-вторых, выборы не могут решить всех проблем послевоенного периода. Выборы — это о том, с соблюдением ли демократических стандартов проголосовали избиратели и честно ли установлен победитель. Избирательное законодательство не должно подменять собой расследование преступлений кандидатов и судебные приговоры, наказывать вероятных коллаборантов или удовлетворять широкие запросы общества на неотвратимость наказания. Для этого есть другие инструменты, такие как усовершенствование уголовного законодательства, реформы органов правопорядка и судов, введение люстрационных механизмов для невыборных должностей и т.п. Украина есть и будет частью демократического мира, поэтому послевоенные выборы должны соответствовать международным стандартам и Конституции. Это касается и невозможности применить люстрацию к выборным должностям, на чем настаивают отдельные народные депутаты Украины в своих законопроектах. Поэтому неотъемлемой составной частью подготовки к послевоенным выборам должен стать консенсус вокруг соблюдения демократических стандартов выборов, какими бы аргументами ни подкреплялись призывы их нарушать.
В-третьих, законодательство должно устанавливать критерии для оценки возможности/невозможности проведения выборов на отдельных территориях. После деоккупации объективно не везде будет возможность сразу организовать общегосударственные и местные выборы. Их придется отложить на определенный период, но важно избежать избирательных и необоснованных решений.
С 2014 года Украина была вынуждена принимать решения о непроведении выборов на отдельных прифронтовых территориях, часто критикуемые избирателями, партиями, национальными и международными наблюдателями. Основные недостатки тогдашней процедуры были описаны в общем выводе Венецианской комиссии и БДИПЧ ОБСЕ еще в 2021 году. Применение заранее установленных в законе критериев оценки ситуации в сфере безопасности и вывод о невозможности проведения выборов на национальном уровне (не ВГА) тогда были ключевыми рекомендациями авторитетных организаций.
После завершения войны перед государством предстанет еще более масштабная задача: объективно оценить все деоккупированные территории отдельно. Поэтому важно усовершенствовать процедуру на основании предыдущих рекомендаций.
В-четвертых, гарантии независимости органов администрирования выборов (ЦИК и другие избирательные комиссии) — актуальный стандарт для любых выборов, но критично важный именно для послевоенной избирательной кампании. Накануне послевоенных выборов необходимо усилить предохранители от политически мотивированных ротаций в составе избирательных комиссий. Политически мотивированные ротации ЦИК и других комиссий, опыт которых есть в Украине, ставят под сомнение их независимость. Политические замены в составе комиссий также нивелируют их способность заранее и качественно подготовиться к выборам.
В-пятых, инклюзивность — базовое слово для послевоенных выборов. Российская агрессия не только разрушила жизнь миллионам украинских граждан, — ее последствия непосредственно влияют на условия участия избирателей в голосовании. Голосование внутренне перемещенных лиц и волеизъявление вынужденных мигрантов за границей — тот еще вызов для Украины. Поэтому здесь подробнее.
Голосование ВПЛ и за границей
Массовая мобильность избирателей внутри и вне границ страны требует беспрецедентного обновления данных Государственного реестра избирателей. «Перезагрузка» ГРИ будет требовать времени, быстрого восстановления деятельности органов власти на деоккупированных территориях, а также усилий самих избирателей по обновлению данных реестра. После обновления данных ГРИ будет необходимо пересмотреть перечень и границы избирательных участков, которые должны учитывать новую реальность. Одновременно придется пересматривать административно-территориальное устройство, поскольку вследствие российского вторжения уже не существует целых городов и сел. Увеличенное количество избирателей в отдельных регионах также будет требовать решения проблемы разрушенной социальной инфраструктуры, в которой часто находятся помещения для голосования.
Кардинальное увеличение количества граждан за границей делает еще очевиднее и ранее понятную проблему невозможности участков при дипломатических представительствах пропустить масштабное количество избирателей. Чтобы избиратели пришли на участки, они не должны добираться до них за сотни и тысячи километров и часами ждать своей очереди.
В политической среде есть сторонники «простого решения», предлагающие интернет-голосование избирателей за границей. На самом же деле оно не является простым, как свидетельствует опыт других государств. Внедрение надежного голосования через Интернет займет многие годы тестирования и пилотных экспериментов, а также продолжительной перестройки важных избирательных процедур, в частности таких, как обжалование и наблюдение за выборами. Избиратели и кандидаты не имеют возможности полностью понять и проконтролировать технологию интернет-голосования, и поэтому дискредитировать результаты голосования будет очень просто. Например для России или национального субъекта, недовольного своими скромными результатами.
Проблему придется решать путем переговоров с правительствами иностранных государств об образовании новых избирательных участков вне дипломатических представительств Украины. Сколько избирательных участков необходимо создать, чтобы дать украинцам реальный шанс проголосовать за границей, — вопрос открытый. Но речь идет точно не о десятках, а о сотнях новых участков и, соответственно, избирательных комиссий.
Отсутствие адекватной статистики о гражданах за границей, часть из которых возвращается в Украину или двигается дальше по миру, усложняет планирование новых избирательных участков. Консульский учет не является надежной основой для учета избирателей, на котором находится незначительная часть вынужденных мигрантов. Но уже сейчас нужно начинать консультации с иностранными правительствами, не все из которых будут готовы согласовать открытие таких участков без политических требований к Украине. Кроме этого, иностранные правительства будут ожидать от нас принципа взаимности во время проведения их выборов в будущем. Поэтому еще до отмены военного положения МИД и ЦИК желательно понимать географию и инфраструктуру новых избирательных участков, а также отношение иностранных государств к украинским выборам на своей территории.
В новых обстоятельствах голосование за границей может стать и финансово затратным делом. С одной стороны, затраты на выборы за границей увеличатся, принимая во внимание рост количества избирателей. С другой — бюллетени и участки рассчитывают и на избирателей, которые стоят на консульском учете, но традиционно не ходят на голосование. Возможно, следует ввести процедуру предварительных заявлений граждан на голосование за границей, чтобы избежать затрат на организацию голосования избирателей, которые и не собираются голосовать. Перспективным направлением уменьшения затрат также может быть упрощение избирательного бюллетеня или использование защитных марок для бюллетеней, изготовленных самими зарубежными УИК.
Впрочем, креативные решения и новшества процесса голосования за границей не должны оттенять ключевой факт. Они не решат всей проблемы и не способны организационно обеспечить голосование для всех. Важно провести первые послевоенные выборы в действительно безопасных условиях, которые дадут возможность избирателям вернуться домой в течение реального срока до дня голосования.
Важным приоритетом государства является обеспечение избирательных прав военных, которые даже после отмены военного положения и во время проведения голосования будут выполнять задачи в отдельных регионах. Украина имеет опыт создания в 2019 году специальных избирательных участков для военных, претензии касались рисков контролируемого голосования. И какую бы модель ни выбрали (специальные участки или отнесение военных к обычным избирательным участкам), важно гарантировать право защитников проголосовать и надежную защиту их персональных данных.
Увеличение количества людей с инвалидностью сопровождается масштабными разрушениями доступных для них зданий, где размещаются помещения для голосования. Переходные положения Избирательного кодекса обязуют местную власть до 2025 года обеспечить доступность помещений УИК для людей с инвалидностью. После разрушений инфраструктуры поставленная депутатами задача является чрезвычайно сложной и вряд ли достижимой. Но сейчас надо продумать реалистичные шаги по обеспечению людям с инвалидностью права проголосовать на равных началах с другими избирателями. Улучшить условия избирательного процесса для людей с инвалидностью могут и партии, обеспечивая им доступ к агитационным материалам, предвыборным и партийным мероприятиям. В то же время выезд избирателей-женщин за границу будет требовать от политических партий уделить особое внимание обеспечению их участия в выборах во время выдвижения кандидатов и формирования избирательных списков.
Проблема инклюзивности как никогда остро будет стоять во время первых послевоенных выборов. Успешность ее решения будет оказывать непосредственное влияние на легитимность голосования.
Избирательная система для послевоенных выборов: политические интересы vs демократические обязательства
Верховной Раде Украины придется не только сдать тест на способность законодательно обеспечить организационные аспекты послевоенных выборов, но и продемонстрировать способность провести цивилизованную дискуссию об усовершенствовании избирательной системы с открытыми списками. Избирательная система всегда является политическим вопросом, но демократический парламент должен учитывать интересы избирателей, послевоенные вызовы и свои предыдущие обязательства.
Нынешняя пропорциональная система с «открытыми списками» дает возможность избирателям не только поддержать политическую силу, а и проголосовать в избирательном регионе за конкретного кандидата от нее. Но эта избирательная система не в полной мере обеспечивает эффекты открытых списков и сохраняет чрезмерное влияние лидеров партий на получение кандидатами депутатских мандатов. В частности на девять первых мандатов списка не влияет голосование избирателей, в то же время в региональных списках применяют высокий барьер для продвижения кандидатов (25% от избирательной квоты — «цены» мандата). Опыт местных выборов 2020 года, на которых применяли похожую систему, в ряде громад показал, чем завершается несоответствие между декларациями и результатами выборов, — конфликтом, который не может позволить себе во время выборов послевоенная страна.
Отдельные элементы нынешней избирательной системы порождают ряд вызовов для послевоенных выборов. Избиратели за границей при нынешней системе будут голосовать только за партии и не смогут избирать конкретных кандидатов от них. Это не только ставит в неравные условия избирателей внутри страны и вне ее границ, но и содействует закрытости списков. Как предусматривает действующий Кодекс, количество мандатов, распределенных в избирательном регионе, зависит от явки избирателей. Вследствие массового перемещения избирателей (хоть и временного для многих) и худшей ситуации в сфере безопасности наиболее пострадавшие территории могут получить меньшее представительство на всю каденцию нового парламента.
Парламенту стоит усовершенствовать избирательную систему: отказаться от девяти гарантированных мандатов в избирательных списках партий и снизить с 25 до 5% барьер для продвижения кандидатов в региональных списках. Также важно обеспечить представительство регионов пропорционально количеству зарегистрированных избирателей, а не явке. Ответ на эти вызовы является абсолютно реалистичной задачей для парламента.
Эти рекомендации, бесспорно, не остановят и уже не сдерживают политиков от переговоров о введении на послевоенных выборах пропорциональной избирательной системы с закрытыми списками. Или о возвращении к параллельной избирательной системе (закрытые партийные списки и одномандатные округа). Международные стандарты не выдвигают «ультиматумы» по внедрению какой-либо избирательной системы, имеющей свои сильные и слабые стороны. Вместе с тем избирательные системы демонстрируют неодинаковые эффекты в разных контекстах, как это было с практикой продажи мест в закрытых списках и подкупом избирателей в одномандатных округах в Украине. Но для украинских политиков важно соблюдать красную линию: никаких изменений избирательной системы без инклюзивного диалога и публичных дискуссий. Общество имеет право знать, каково обоснование решения парламента для послевоенных выборов. И имеет право на то, чтобы такие решения не принимали в кабинетах три-пять человек.
Планы на осень
Очередные выборы в Верховную Раду Украины, согласно Конституции, должны состояться 29 октября 2023 года. О начале избирательного процесса ЦИК должна объявить не позднее, чем за 61 день до дня голосования. Ход войны с Россией свидетельствует о том, что вряд ли военное положение будут отменено и выборы проведут в эти сроки. И даже самый оптимистичный сценарий завершения войны не устраняет проблемы подготовки государства, в частности разрушенных россиянами регионов, к настоящим демократическим выборам.
Поэтому в 2023 году реалистичной задачей для государства является формирование целостного плана подготовки к первым послевоенным выборам и старт его реализации. Этот план, который де-факто уже начали разрабатывать ЦИК и неправительственные организации, должен стать практическим инструментом для органов власти, политических партий и иностранных партнеров. Комитет по вопросам госвласти и местного самоуправления, ответственный за избирательную реформу, должен перехватить инициативу и запустить настоящий парламентский диалог по вопросам подготовки к послевоенным выборам.
Часть подготовительных мероприятий, привлечение донорской поддержки нужно начинать еще до победы, и поэтому наличие у государства видения восстановления «избирательной мышцы» страны критично важно. Важным является и план подготовки к волеизъявлению избирателей, информирование которых об особенностях голосования всегда занимает много времени. Временем до победы важно качественно воспользоваться.