Приближается третий год с начала неспровоцированного и преступного полномасштабного вторжения РФ в Украину, вызвавшего гуманитарный кризис невиданных размеров в Европе. Масштабные программы гуманитарной помощи были развернуты уже в марте 2022-го и продолжатся в следующем году. В 2024 году Управление ООН по координации гуманитарных вопросов (UN OCHA) запланировал привлечь 3,11 млрд долл., но можно предположить, что такого уровня обеспечения гуманитарных потребностей достичь будет сложно.
Общее финансирование гуманитарной помощи в Украине, по подсчетам UN OCHA, превысило 4,38 млрд долл. в 2022 году и 2,93 млрд долл. в 2023-м (на начало декабря). Сюда нужно добавить помощь государственных органов гражданам и беспрецедентное сплочение и самоорганизацию украинского общества. В целом гуманитарный кризис в Украине стал испытанием для международной системы гуманитарной помощи и возможностью ее реформирования в направлении более локализованного гуманитарного реагирования, опирающегося на развитое национальное гражданское общество.
В 2022 году критики уменьшения объемов помощи в традиционные кризисные регионы, такие как Йемен или Южный Судан, называли ее увеличение Украине «процветанием помощи» (Aid bonanza). Большие объемы помощи в 2022–2023 годах привели к приходу в Украину целого ряда международных гуманитарных организаций, взявших на себя функцию фандрейзинга и управления проектами, при этом часто оставляя непосредственную дистрибуцию помощи (в частности вблизи линии фронта) региональным и национальным организациям (Р/НО) и просто волонтерским группам.
Профильные агентства ООН распределяют 60–70% помощи через региональных или национальных акторов, прямое финансирование украинских гуманитарных организаций в 2022 году составляло 4% от общего, а в 2023-м — до 13%. Такая ситуация неудовлетворительна даже по стандартам доноров гуманитарной помощи. В 2016 году ведущие донорские организации заключили Большое соглашение (the Grand Bargain), которым предусмотрено увеличить долю прямого финансирования местных и национальных акторов гуманитарного реагирования настолько, насколько это возможно, с целевым индикатором как минимум 25%. Также донорское сообщество взяло на себя обязательство работать над локализацией помощи. В узком смысле локализацию можно рассматривать как усиление международных инвестиций и уважения к роли местных участников ради уменьшения расходов и увеличения масштабов гуманитарной деятельности. В более широком — как способ переосмысления гуманитарного сектора снизу вверх, ведь большую часть гуманитарной помощи уже оказывают местные акторы.
Почему локализация важна для эффективного оказания гуманитарной помощи?
Р/НО лучше понимают местные потребности и взаимосвязи между громадой, местной властью и бизнесом. Деятельность местных организаций дешевле по административным затратам. Р/НО являются партнерами власти в адвокатстве необходимых реформ гуманитарной помощи и социальной политики, раннего восстановления и развития территорий и громад.
Как повысить эффективность гуманитарной помощи в условиях уменьшения ее объемов?
При эскалации войн или других масштабных катастроф страны-доноры могут предоставить большие объемы гуманитарной помощи на протяжении двух-трех месяцев. Но со временем, когда кризис становится затяжным, финансирование и внимание к нему уменьшаются из-за появления новых вызовов. Большую роль в сокращении гуманитарной помощи могут играть фидуциарные риски — коррупция, мошенничество, нецелевое использование. Институциональные доноры и крупные МНПО обычно не готовы разделять риски с Р/НО из-за возможных нарушений гуманитарных стандартов (в частности нейтральности) и злоупотреблений. Поэтому организации гражданского общества и государственные органы, работающие с гуманитарной помощью, должны повышать стандарты, проходить надлежащую проверку для получения полноценного финансирования.
Какой должна быть роль международных организаций (гуманитарных МНПО) в системе гуманитарной помощи в Украине?
Стремление сделать гуманитарное реагирование «настолько локальным, насколько это возможно», на первый взгляд, противоречит функциям и стратегическим целям международных гуманитарных организаций, которые привлекают финансирование, разрабатывают программы помощи, формируют сеть, открывают локальные офисы, трудоустраивают национальный и международный персонал и оказывают гуманитарную помощь согласно профессиональным и гуманитарным стандартам.
Но после завершения гуманитарного кризиса национальное гражданское общество должно быть готово предлагать новые направления развития, иметь квалифицированных работников и действенные руководящие органы, способные принимать стратегические решения с учетом предыдущих гуманитарных проектов. Для этого необходимо привлечение Р/НО к полному программному циклу гуманитарной деятельности и распределению рисков между украинскими организациями и донорами. Именно такой подход позволит укрепить институты гражданского общества и подготовиться к стадиям раннего восстановления и помощи в развитии. Вместе с тем международные организации будут содействовать фандрейзингу, передавать опыт программной деятельности, лоббировать стратегии развития и помощи среди межправительственных организаций и ООН.
Интерес к локализации и партнерствам в Украине растет как среди международных НПО и агентств ООН, так и среди национальных организаций, объединившихся ради адвокатства локализации помощи.
Возможности локализации помощи сталкиваются с такими институциональными факторами, как потребности профессионализации и переманивания персонала в МНПО. Некоторые из тех, кто непосредственно оказывает помощь в Украине, не могут обеспечить работниками свои ключевые проекты из-за постоянной «охоты» на кадры международными организациями и агентствами ООН. Для работников такой переход является логическим продолжением их карьеры, и, по мнению местных организаций, это вызвано разительным разрывом в уровне оплаты труда сотрудников Р/НО и МНПО/ООН. Среди шагов, предложенных для улучшения ситуации, есть добровольное ограничение на переход сотрудников, недавно прошедших обучение для новой должности, уменьшение разрыва заработной платы между международными и местными организациями, увеличение опций для периодической дистанционной работы.
Исследования вопросов локализации гуманитарной деятельности, которые проводились с начала полномасштабного вторжения РФ при участии международных и национальных организаций, оказывающих гуманитарную помощь в Украине, показали, что одной из проблем эффективного реагирования на кризис является недостаточная координация между разными уровнями предоставителей гуманитарной помощи (национальными и международными).
Из-за языковых/терминологических барьеров, нехватки времени и ресурсов не все Р/НО в достаточной мере представлены на заседаниях рабочих групп и кластеров.
Некоторые Р/НО считают, что повестка дня встреч больше приспособлена к потребностям международных акторов, чем местных организаций, и направлена, скорее, на обмен информацией, чем на наработку конкретных шагов решения проблем.
В ходе исследований многие Р/НО отмечали, что более эффективная и результативная координация происходит именно на уровне местных организаций, которые работают в одной сфере и понимают неотложные потребности пострадавшего населения. Поэтому необходимо адаптировать существующие механизмы, создать и усилить новые, ориентированные только на местных предоставителей помощи.
Партнерство с совместным обучением донора и предоставителей помощи
Важна не только передача опыта гуманитарного реагирования, его стандартов и подходов со стороны МНПО, но и в обратном направлении — от Р/НО. В частности, некоторые международные организации уже говорят не только о развитии состоятельности (capacity development) в разрезе усиления партнерств с местными организациями, но и об обмене состоятельностью (capacity sharing).
Такой подход обеспечит более равноправное партнерство между организациями и подчеркнет значимость опыта национальных акторов в предоставлении гуманитарной помощи.
Международные НПО в основном воспринимаются национальными организациями как доноры, предоставляющие финансирование, и намного реже — как партнеры, совместно с которыми внедряются проекты. Вместе с тем развитие партнерства требует времени и ресурсов, поэтому в краткосрочных проектах — два, три, шесть месяцев, год — достичь его очень сложно. Так что более долгосрочное сотрудничество МНПО и Р/НО, гибкость, выделение достаточного количества средств для организационного развития национальных партнеров будут содействовать синергии деятельности в контексте реагирования на гуманитарный кризис.
Также нужно развивать способности (empowerment) специализированных гуманитарных организаций, в частности организаций людей с инвалидностью (ОЛИ). Исследование доступа ОЛИ к ресурсам в Украине продемонстрировало крайне низкий доступ к гуманитарному финансированию, нехватку организационных ресурсов и недостаточное внимание со стороны донорского сообщества. Существует нехватка детального понимания проблематики ОЛИ для оказания специализированной помощи, из-за чего часто сложно найти финансирование под конкретные потребности, или же оно нуждается в дополнительных обоснованиях целесообразности.
Поддержка развития Р/НО необходима, поскольку именно они внедряют преобладающую часть гуманитарной деятельности и останутся и продолжат функционировать в стране даже после завершения донорского финансирования. Когда страна будет находиться на стадии раннего восстановления и имплементации стратегий развития, национальные НПО должны иметь возможность действовать быстро и эффективно как организационно, так и финансово в вопросах восстановления и развития громад и Украины в целом.