Итак, президент Владимир Зеленский (не говоря уже о главе его офиса Андрее Ермаке) и дальше публично настаивает на том, что Украина договаривается c рядом стран-партнеров именно о гарантиях безопасности. Что именно гарантии безопасности зафиксированы в соглашении с Британией и именно такой документ готовится к подписанию, очевидно, не менее пафосному, с Францией. И Польша, как мы услышали из уст президента (не премьера Туска, что показательно) присоединилась к Вильнюсской декларации именно о гарантиях безопасности. Попробуем разобраться подробнее, откуда такая настойчивость в определении гарантиями безопасности того, что ими по сути не является, и почему она опасна. А также очертить, на что следует обратить особое внимание в этих документах.
Почему нельзя называть их «гарантиями безопасности»
Когда-то несколько украинских дипломатов и политиков убеждали меня, что они действительно долгое время считали, будто в Будапештском меморандуме Украине были предоставлены гарантии безопасности. Но на самом деле не понимали разницы между гарантиями и уверениями (недаром же в украинской версии документа фигурировало именно слово «гарантии»), а партнеры якобы нам эти подробности на должном уровне не объясняли, опыта таких переговоров не было и т.п. Наиболее радикальные из моих собеседников вообще утверждали, что «американцы нас просто обманули». Действительно ли никто этих тонкостей не понимал или проблема на самом деле была в непрофессиональности либо банальном несовершенстве знания английского языка, история рассудит, но американская сторона точно сделала выводы из этой истории.
Теперь все очень честно и четко: именно американцы сразу расставили все точки над і: ни одного употребления слова «гарантии» в теме безопасности быть не должно. Вместо этого предложили называть это обязательствами в сфере безопасности, понимая токсичность слова «заверение» в Украине. (Жаль только, что не объяснили это британским партнерам которые — и это не только Риши Сунак — до сих пор иногда употребляют именно этот термин.) То есть формулировка «обязательства в сфере безопасности» появилась как замена слова «заверение», а не «гарантии», что показательно и автоматически наталкивает на параллели с Будапештским меморандумом, который, нравится нам это или нет, служит и будет служить отправной точкой в вопросе международных гарантий безопасности.
Да, законодательного определения «гарантий безопасности» как такового в США нет, но политическое толкование крайне четкое независимо от администрации: готовность пойти на войну, защищая ту или иную страну. Условно говоря, тем, кто запутался, где речь идет о гарантиях безопасности, а где нет, стоит ответить на тестовый вопрос: обязательства, которые берет на себя та или иная страна, обязывают ее защищать Украину или просто помогать ей защититься самой? И обязывают в юридическом смысле или просто политически? Очевидно, что соглашения предусматривают именно второе, причем по обоим вопросам.
Однако такое впечатление, что мы сами «обманываться рады» — называть «гарантиями безопасности» то, что в лучшем случае определили как обязательства в сфере безопасности. В лучшем, потому что даже конкретные обязательства — скажем, долгосрочные финансовые — предоставить весьма сложно. Соглашение с Британией это подтверждает — удалось зафиксировать помощь только на год из предусмотренных соглашением десяти, а не по аналогии с Меморандумом о взаимопонимании между США и Израилем, где суммы помощи определялись на 10 лет (в последнем из них от 2016 года речь шла о 38 млрд долл).
Здесь важно подчеркнуть: вопрос не в соглашениях, в них впихнули все, что можно было впихнуть на этом этапе и при нынешних условиях, и нужно отдать должное тем, кто с украинской стороны вел переговоры. И вопрос не в том, что в тексте соглашений нет словосочетания «гарантии безопасности». Его нет и в соглашениях между США и Японией и Южной Кореей, которые как раз предусматривают эти гарантии безопасности. Проблема в том, что президент (не говоря уже о главе его офиса) настойчиво утверждает, что эти гарантии безопасности есть. Вместе с тем как к «образцовому» соглашению в сфере безопасности президент апеллирует не к соглашению США с Южной Кореей, а к договоренностям с Израилем. То есть на высшем уровне и дальше происходит какое-то непонятное увлечение израильской моделью, которая, честно говоря, проявила себя не наилучшим образом, потому что помощь Израилю в критический момент застряла в Конгрессе одновременно с помощью Украине.
Не вижу вообще проблемы обязательства в сфере безопасности честно называть именно обязательствами в сфере безопасности, как об этом было договорено с американской стороной. В наше время любые зафиксированные на бумаге долгосрочные обязательства партнеров, особенно в сфере безопасности, звучат не менее мощно и обнадеживающе, чем то, что мы сами определили как гарантии безопасности, из-за законодательного пробела, который четко определял бы такие гарантии в тех же США.
Почему так происходит? Возможно, потому, что украинское руководство, которое в последние годы неоднократно бросало вызов устойчивым дипломатическим форматам и формулировкам, решило покреативить и в определении того, что является гарантиями безопасности, а что нет, навязывая именно украинское видение. Кое-кто спросит: а почему действительно именно американцы должны определять, что является гарантиями безопасности, а что нет? Дескать, первое же соглашение подписано не с ними, а с британцами. А в отдельных европейских столицах не особо возражают, чтобы в Киеве это называли именно гарантиями. Есть весомые основания считать, что хотя первое соглашение в сфере безопасности было подписано с Британией, однако страной, которая на самом деле определяет рамку в вопросе не только Вильнюсской декларации, но и наращивания ее конкретными документами, устанавливает потолок амбиций, если хотите, остаются Соединенные Штаты. Британия, Франция и другие страны заходят настолько далеко, насколько им дают на это мандат США. Именно американцы установили рамку не только в отношении терминологии («обязательства в сфере безопасности»), но и в отношении статуса документов — политический, а не юридический. Да и все ныне эффективные модели в сфере безопасности в мире так или иначе завязаны на Соединенных Штатах. Возможно, со временем и европейские страны смогут брать на себя лидерство и самостоятельно предоставлять гарантии, решать, куда и как направлять войска без «зеленого света» США. Однако сейчас это не так ⸺ доминирует именно американское определение и понимание гарантий безопасности.
Но наиболее вероятным объяснением жесткой привязки в дискурсе высшего руководства именно к гарантиям безопасности из тех, что мне приходилось слышать в разных властных кабинетах, выглядит то, что, по результатам специально проведенных фокус-групп, украинцы положительно воспринимают как что-то действительно серьезное лишь термин «гарантии безопасности». Если это действительно так, тогда гарантии безопасности — это уже вообще не о реальной безопасности, а о реальных голосах избирателей. Стратегия так себе, она может сработать лишь в случае, если за время пребывания Зеленского на должности не произойдет новая волна агрессии со стороны РФ, и украинцы не убедятся, что реальных гарантий безопасности у нас опять нет. Списать на «нас снова обманули» уже не получится, официальный Киев сам определил, что это гарантии безопасности. Так, возможно, лучше уже сейчас начать говорить именно об обязательствах в сфере безопасности или, по крайней мере, о гарантии поддержки, если кому-то так хочется именно гарантировать что-то?
А зачем тогда НАТО?
Настойчивость, с которой обязательства партнеров о поддержке в сфере безопасности президент Украины называет гарантиями безопасности, опасна не только потому, что вводит в заблуждение часть общества, будто у нас наконец-то появились настоящие гарантии безопасности. Опасность этой истории также в том, что она ставит под сомнение целесообразность нашего движения в НАТО. Ведь в момент подписания ряда таких соглашений может возникнуть вопрос: а зачем нам НАТО, если у нас есть уже целая куча гарантий безопасности от других стран? То есть, девальвируя и размывая понятие «гарантий безопасности», Киев тем самым ослабляет нашу позицию по движению в Альянс. Хотя вполне может быть, что даже постепенное вхождение в НАТО (приглашение для всей Украины, статья 5 только для подконтрольной части) могло бы обеспечить больший уровень безопасности, чем соглашения «в сфере безопасности».
Если кто-то и должен быть заинтересован в позиционировании соглашений как «гарантий безопасности», то это именно те, кто скептически настроен в отношении вхождения Украины в Альянс. Дескать, так гарантии у вас уже есть, зачем вам НАТО? Мне уже приходилось слышать такие упреки от некоторых собеседников, в частности и официальных, из стран — членов НАТО в ответ на вопросы, касающиеся повестки дня Вашингтонского саммита Альянса. В ответ на упрек, что на самом деле соглашения это не совсем о гарантиях, они добавляют, что полноценными гарантиями безопасности их считает глава офиса президента Украины и сам президент, почему они должны им не верить?
Так или иначе, позиционируя соглашения, которые готовятся как соглашения о гарантиях безопасности, Киев по сути подыгрывает странам, которые хотят продать документ как результат Вашингтонского саммита НАТО относительно Украины. И даже планируют подписание ближе именно к этому событию, если не в дни саммита. Здесь нужно отдать должное странам, которые готовы были начать процесс подписания уже сейчас, за полгода до саммита, — в частности Британии и Франции, которая, по некоторой информации, даже хотела быть первой в подписании.
Вместе с тем позиционировать соглашения, которые, кстати, западные партнеры и дальше между собой чаще называют меморандумами, как некий переходной этап к членству в НАТО, своеобразный мост, тоже не следует. На самом деле Украина находится и, к сожалению, еще в течение длительного времени может находиться в такой ситуации, когда нужно говорить не о мостах, а о наличии нескольких параллельных автодорог. Вдобавок к основному пути, скоростному автобану, коим является путь к членству в НАТО, должна быть параллельная дорога, по которой можно продвинуться к цели, если вдруг на автобане ремонт или какое-то серьезное ДТП. Двусторонние соглашения — особенно в случае их усиления — могут быть такой объездной дорогой и быть полезными даже после членства Украины в НАТО (то, что мы в Центре «Новая Европа» называем моделью «НАТО плюс»). Тем более что с потенциальным приходом в Белый дом Дональда Трампа есть риск того, что каждое обязательство в сфере безопасности США будут переподтверждать отдельным соглашением, документом. Не исключено, что даже если соглашение в сфере безопасности подпишут в ближайшие полгода, до выборов в США, то в случае победы Трампа его придется переподписать.
Как можно усилить остальные соглашения уже сейчас? В первую очередь нарастить элементы стратегической неопределенности вроде той, которая, скажем, есть в соглашении между США и Тайванем (Taiwan Relations Act). Отчасти это нашло место в нашем соглашении в сфере безопасности с Британией. А именно в пункте 4 части 8, где несколько завуалированно, но все же речь идет о возможности изменить положения этого соглашения. Также есть полезный опыт пересмотра соглашений в сфере безопасности Японии с США — первый документ был подписан в 1951 году с очень размытыми обязательствами в сфере безопасности, но в пересмотренном и подписанном в 1960 году соглашение уже есть очень четкие обязательства относительно защиты Токио в случае агрессии с использованием американских войск. Именно поэтому в соглашения, которые еще не финализированы, есть смысл заложить более четкие элементы стратегической неопределенности и предусмотреть закрытые приложения. Это нужно, чтобы Путин действительно не понимал, какой будет реакция той или иной страны на новый виток эскалации с российской стороны. Конечно, для усиления стратегической неопределенности нужны не только формулировки, но и соответствующая коммуникация западных лидеров без мантры о том, что американский (или немецкий) военный никогда не будет воевать в Украине или за Украину. Однако в любом случае это будет работать лучше, чем самовнушение о гарантиях безопасности.