9 ноября Верховная Рада приняла государственный бюджет на 2024 год. Решение было утверждено задолго до начала следующего года. В этом году принятие бюджета является довольно примечательным событием, — в рейтинге наиболее своевременно принятых бюджетов он занимает второе место за всю историю независимости. О чем свидетельствует подобная дисциплина в бюджетном процессе, ведь более высокие показатели скорости не всегда означают улучшение?
Для ответа на этот вопрос мы проанализировали даты принятия всех государственных бюджетов с 1992-го по 2024 год. Также приняли во внимание даты прохождения законопроектами ряда этапов: подачи в Верховную Раду, первого и второго чтения, а также подписи президента. В свободном доступе большой пласт данных есть только начиная с 1998 года, поэтому для предыдущих бюджетов мы учитывали лишь дату принятия в целом. Благодаря такой базе данных, мы можем наблюдать, как проходила обработка важного для развития государства документа, а также как менялись работа парламента и тенденции бюджетного процесса.
Регламентом Верховной Рады 2010 года установлены конкретные даты, к которым должен быть выполнен каждый этап принятия бюджета. Кабмин должен подать проект бюджета в Раду до 1 октября. Рада должна принять его в первом чтении до 20 октября, во втором — до 20 ноября. И если в этом году парламент полностью уложился в установленные рамки, то раньше ситуация могла кардинально отличаться.
Так, неоднократно случалось, что проект принимали в целом уже в последние дни года, иногда получая подпись президента уже в праздничном 31 декабря. Впервые за длительное время принятие закона в ноябре состоялось для бюджета на 2018 год — до этого в последний раз такое было еще только в 2003-м. В целом же с 2010 года всего трижды удавалось принять проект бюджета в установленные законом временные рамки. Причем дважды — после начала полномасштабного вторжения.
В этом году проект бюджета принят своевременно как по регламенту, так и с учетом фискального года — до начала нового еще 53 дня. Это может казаться чем-то вполне нормальным, но, если вспомнить историю вопроса, нормой это было далеко не всегда. В 90-х годах прошлого столетия, например, из восьми бюджетов (с 1992-го по 1999-й) всего два приняли до начала фискального года. В дальнейшем ситуация постепенно улучшалась, а настолько сильные опоздания случались все реже. Правда, и без них не обходилось. В этом тысячелетии позже всего приняли бюджет 2010 года — на 116-й день фискального года (29 апреля). Принятый в нынешнем году бюджет имеет второй показатель своевременности принятия за всю историю независимости Украины, находясь в рейтинге только после прошлогоднего.
В 2023 году между подачей проекта в Раду и его принятием прошло 55 дней, в среднем же процесс принятия бюджета последние 26 лет занимает около трех месяцев, или 84 дня. Но этот показатель очень нестабильный. Обычно чем позже подают проект, тем быстрее его пытаются принять, ориентируясь на начало года. Так, бюджет 2008 года подали в парламент 26 декабря, а уже через четыре дня его подписал президент. При этом очень долгий период принятия (например, более 100 дней) не обязательно является хорошим знаком: в таких случаях возможно, например, снятие проекта и его дальнейшая замена. А это точно не признак качественной работы.
Если сделать шаг назад и посмотреть на ситуацию в перспективе созывов, то можно увидеть довольно интересную картину. В ІХ созыве принимали бюджет в среднем за 42 дня до начала года. В VIII созыве среднестатистический показатель другой — 17 дней. Если же рассмотреть еще пять лет до этого, то показатель будет еще хуже: минус 17 дней, то есть уже в январе. Портит статистику бюджет 2010 года, который был принят 29 апреля (116 дней после Нового года). В целом видно, как со временем работа над бюджетом становится все более системной и ответственной, по крайней мере по срокам.
Следует также учесть, что соответствие прописанным в регламенте нормам и скорость процесса не тождественны качеству самого документа, которое не является предметом этого анализа. Но время и своевременность принятия государственного бюджета тоже важны: очень длительный или же очень быстрый бюджетный процесс, как и опоздание с принятием в сессионном зале — все это может служить показателем несистемной работы над документом или же разных взглядов власть имущих на те или иные составляющие. Соответствие прописанным нормам, в частности по срокам, показывает качество процесса, а также слаженность действий всех его участников. Хотя причины слаженности могут быть разными, а не все участники процесса — равноценно субъектными.
В целом же можно проследить две яркие тенденции.
Во-первых, обычно опаздывают с бюджетом в основном в годы кризисов. Например, в 90-х, когда в Украине наблюдался глубокий экономический упадок, бывали случаи, что бюджеты принимали через 3–6 месяцев после начала года. Особенно выделяется бюджет 1997 года, принятый аж в июне. Хотя нужно также учесть, что первое десятилетие независимости — уникальный период, во время которого еще устанавливались те рамки и нормы, в пределах которых должен работать парламент демократической Украины. Впрочем, такие опоздания повторялись и в дальнейшем, в годы острейших кризисов. Например, в течение 2009-го, когда власть имущие должны были готовить бюджет на 2010 год, грянул кризис — ВВП Украины упал на 15%, поэтому вопрос будущего отошел на второй план. В 2014 году, в период Революции Достоинства, бюджет приняли печально известного 16 января, а несколько следующих лет президент подписывал бюджет 31 декабря — за день до начала фискального года. Но эта закономерность исчезла, — в последний раз бюджет принимали после 1 января в 2014 году. Сейчас же можно наблюдать за абсолютно другим отношением к принятию государственного бюджета.
Во-вторых, наблюдается значительное видимое улучшение взаимодействия Кабмина и парламента, как и их дисциплины. Учитывая только предварительные показатели, можно было бы предположить, что и бюджет этого года должен был приниматься с очень большим опозданием. Но это не так. Сейчас ситуация едва ли не противоположная: Украина переживает глубочайший кризис за всю историю независимости, но вместе с тем следование собственным правилам улучшилось. Одной из причин является то, что вопрос экономического выживания последние два года едва ли не самый важный: половина бюджета на следующий год пойдет на ВСУ, и только благодаря международной помощи можно перекрыть дефицит бюджета, который составит почти 50%. Собственно, своевременность принятия бюджета можно объяснить и выполнением обязательств перед международными партнерами, для которых бюджетная дисциплина — важный показатель состоятельности.
Еще одна причина — централизация власти: президент, правительство и монобольшинство принадлежат к одной команде, и у нее есть один центр принятия решений — Банковая. Над важными решениями существует едва ли не ручной контроль, принятие бюджета в этом году — один из примеров. Этот факт дал хороший показатель для количественной статистики, которая, однако, не перерастает в качественную. Система государственного управления разбалансирована, а правительство согласилось с ролью статиста. Но это тема для другой аналитической статьи.
И в завершение. Количество поправок к госбюджету и, соответственно, продолжительность их рассмотрения и муки принятия очень зависят от количества в бюджете свободных для распределения денег. Два последних года вокруг бюджетного процесса меньше дискуссий, потому что собственных денег в бюджете мало — и все они идут на неприкосновенные статьи.