Тема использования публичных средств всегда была благодатной для политиков и общественных изобличителей. Особенно когда их (средств) мало в одном месте и много в другом, когда жаба давит, а эмоции зашкаливают. Похоже, сейчас эта тема обостряется в контексте того, что скромно называют «нерациональным использованием средств местных бюджетов органами местного самоуправления».
Но все так ли однозначно?
Нет белых и нет пушистых
Центральная власть считает, что средств много и нужно часть забрать на военные цели. Местное самоуправление парирует, что их вообще мало из-за увеличения тарифов на энергоносители без соответствующей компенсации из государственного бюджета. В спор втягивают военных, которым объясняют, что ненадлежащие поставки дронов являются следствием того, что местная власть перекладывает мостовую.
Но и у центральной власти рыльце в пуху — в громадах, где созданы военные администрации вместо полноценного самоуправления, бюджетные средства вполне ожидаемо используют и непрозрачно, и бесконтрольно, и, мягко говоря, нерационально. Об этом ZN.UA подробно писало еще зимой, проанализировав бюджеты ряда областей и придя к выводу, что регионы делают ставку на дороги, а не на обороноспособность.
Также довольно манипулятивен с обеих сторон спор киевской и центральной власти о барабанах и овощерезках для бомбоубежищ и перекладке мостовых в городе. Центральная власть утверждает, что это нерациональное использование средств киевского бюджета, киевская перекладывает ответственность на глав районных государственных администраций, которые якобы ей неподконтрольны, потому что их назначает президент. И обе стороны боятся признать, что такой бедлам — следствие установленного законом неудачного совмещения центральной и местной власти в одном человеке.
Но все сходятся на том, что нужно менять если не концептуальный, то, по крайней мере, тактический подход к формированию доходов местных бюджетов и межбюджетных трансфертов.
Камнем преткновения стал налог на доходы физических лиц (НДФЛ), точнее, его часть, которую взыскивают с военнослужащих. Поскольку сейчас их зарплаты существенно выше средней по стране, то место регистрации военных частей, которое, согласно закону, является местом взыскания этого налога, — главный вопрос как для наполнения, так и для дефицита местных бюджетов. Приход, точнее, перерегистрация военной части в маленькой громаде, отчасти дает доходы, в несколько раз превышающие плановые. Поэтому местная власть спешит реализовать проекты, на которые средств всегда не хватало и однозначно не будет хватать в последующие годы. Отсюда капитальные ремонты дорог, стадионов, что вполне ожидаемо вызывает у военных и волонтеров бурные эмоции, умело подогреваемые политиками.
Однако в следующем году такую громаду ожидает вполне предсказуемое похмелье. Согласно формуле выравнивания, доходы от НДФЛ берут для расчета индекса налогоспособности бюджета, и поскольку он оказывается значительно больше среднего по Украине, из бюджета такой громады планируют изъять средства, как и должно быть, учитывая идею, что богатые должны поделиться с бедными. Однако, как это часто бывает, военная часть на месте не стоит и перерегистрируется в другой громаде. То есть уже запланированных в бюджете громады средств априори не будет даже для удовлетворения насущных социальных потребностей, да еще и часть поступивших изымут в государственный бюджет как из богатой.
Проблема места зачисления НДФЛ
Эта проблема, бесспорно, беспокоит парламент, поэтому появилось много законопроектов, направленных на ее решение. От простого «разрубить Гордиев узел», перечисляя средства НДФЛ с военных сразу в государственный бюджет, до более сложных конструкций. Таких как обязанность перечислять часть средств на потребности соответствующей зарегистрированной части или смена места зачисления НДФЛ.
Характерно, что законодатели прониклись проблемой места зачисления НДФЛ еще до войны. Предлагаемые решения: по месту деятельности обособленного подразделения, по месту регистрации физического лица — плательщика этого налога или смешанная форма этих двух подходов. Конечно, зачисление по месту обособленного подразделения выглядит привлекательнее имеющейся системы централизованного перечисления средств НДФЛ, от которой выигрывает лишь Киев и некоторые другие большие города, однако оно может оказаться мыльным пузырем в случае регистрации такого подразделения как безбалансового. Вместе с тем средства от НДФЛ перечисляют опять-таки бюджету громады, где расположен центральный офис.
Перечисление НДФЛ по месту регистрации физического лица выглядит привлекательно не только из-за природы этого налога, где плательщиком является именно физическое лицо — получатель дохода, а не работодатель, выступающий лишь налоговым агентом. Особенно важно это в установлении справедливости в отношении военных, мобилизация которых на защиту родины оголяет рабочие места и уменьшает таким образом объемы НДФЛ для громады. Опять же, именно эта громада нередко встречает воинов на щите. Также решается другая проблема, на которую указывают европейские институции, — право переселенцев голосовать за местную власть по месту их физического пребывания.
Фактически после трудоустройства на новом месте они получат возможность голосовать за власть территориальной громады, в бюджет которой будут перечислять свой налог. Это уменьшит огромный на сегодняшний день дисбаланс между налогоспособностью громад, поскольку бедные и богатые жители есть во всех громадах. Улучшится планирование бюджетов наиболее точным прогнозированием доходов. Все вроде бы прекрасно, но против Киев и другие крупные города, представленные в Ассоциации городов Украины, главой которой на протяжении десятилетий неизменно остается, как это ни парадоксально, представитель государственной власти — глава Киевской государственной администрации, по совместительству киевский городской голова.
Что делать с формулой выравнивания
Следует пересмотреть концептуальный подход к сути бюджетного выравнивания. Сейчас это поддержка доходами бедных громад за счет государственного бюджета и изъятие части средств из богатых громад в государственный бюджет. Сами громады считают это несправедливым, игнорируя аргументы, что НДФЛ не местный, а общегосударственный налог. Его закрепили за местными бюджетами вследствие реформы 2014 года для финансирования делегированных, то есть социальных услуг, за которые вообще ответственно государство.
Нужно перейти к так называемой дотации солидарности, когда дотации слабым громадам предоставляют исключительно за счет средств, которыми поделились богатые, а Минфин здесь лишь регулятор межбюджетных отношений. Если будет реализована идея перечисления НДФЛ по месту проживания физического лица, значительно уменьшится дисбаланс между бюджетами и как следствие уменьшится количество дотационных громад и громад с реверсной дотацией, то есть изъятием. Подавляющее большинство громад окажется в комфортной зоне, где нет ни дотаций, ни изъятий. Такая картина вписывается в европейские бюджетные традиции, где вследствие выравнивания диспропорция между богатыми и бедными громадами не превышает 50%, тогда как в Украине сейчас такая разница превышает 300%.
Характерно, что в перечне предложений, касающихся местных бюджетов, практически нет расширения возможностей для органов местного самоуправления увеличивать доходы от местных налогов и сборов, в частности отмены многочисленных льгот по ним. Местная власть не хочет брать на себя ответственность за регулирование ставок этих налогов, направив энергию на лоббирование увеличения доли от НДФЛ за счет государственного бюджета. В конце концов, перспектива членства в ЕС ставит требования о приведении структуры местных ресурсов в соответствие с европейскими решениями. А они предполагают доминирование в структуре доходов местных бюджетов именно налогов, связанных с недвижимостью.
Бюджетный процесс непрерывен, и формирование государственной политики происходит намного раньше, чем появление проекта государственного бюджета на следующий год. Практически уже в июле должны быть определены основные параметры межбюджетных отношений. Сейчас в парламенте нет единого понимания проблем и возможных решений, а это угрожает консервированием таких проблем в будущем и лишь ухудшением ситуации с местными финансами.