Президентская инициатива
10 января 2008 года президент Украины внес в Верховную Раду ряд законопроектов, которые, касаясь определения правого статуса различных органов публичной власти (Кабинета министров Украины, Высшего совета юстиции, Конституционного суда Украины, местных государственных администраций, органов местного самоуправления), направлены на достижение единой цели — расширить полномочия главы государства. Предложенные документы словно в зеркале отражают президентское видение оптимальной модели государственного управления, интереса и устремлений на ниве политики. Все свидетельствует о том, что действующий глава государства отстаивает сильную президентскую власть, являющуюся признаком президентской республики.
Оценить эти президентские инициативы однозначно положительно или однозначно отрицательно невозможно. Как справедливо отмечают авторитетные специалисты Евросоюза, «...выбор между президентской и парламентской системами является политическим выбором, который должен осуществляться свободно каждым отдельным государством. Однако избранная система должна быть как можно более четкой, законодательные положения не должны создавать возможностей для осложнений и конфликтов». От себя добавим: любая форма государственного правления является приемлемой, если она, основываясь на принципе распределения властей, обеспечивает эффективное функционирование государства и доверие к нему со стороны населения.
Модель организации власти, существующая в Украине сегодня, не является эффективной, равно как не является авторитетной власть. Бесспорно, система государственного управления требует усовершенствования и не просто изменений по принципу «пусть хуже, только бы иначе», а изменений продуманных, взвешенных, политически нейтральных. (Под политической нейтральностью авторы понимают положение в основу государственно-правового реформирования не изменчивых политических интересов и целей, а принципов права, справедливости и... здравого смысла.)
Следовательно, нет ничего плохого в сильной президентской власти, так же, как нет ничего плохого в сильном парламенте или правительстве. Проблема в ином. Стремление президента Украины усилить свои позиции не вызывало бы столько возражений, если бы, во-первых, вместе с законопроектами, расширяющими президентские полномочия, в Верховную Раду Украины были поданы предложения о создании действенного механизма его ответственности, а во-вторых, президентские инициативы были бы безоговорочно конституционными. По поводу последнего обстоятельства стоит вопрос: чем законопроекты главы государства, содержащие спорные с точки зрения Конституции Украины положения, лучше действующих законов, конституционность которых тоже сомнительна?
Конституционный суд глазами президента
Президентский законопроект № 1318 (далее — законопроект) предусматривает внесение изменений в Закон Украины «О Конституционном суде Украины», которые касаются: 1) процедуры назначения президентом Украины судей Конституционного суда Украины (новая редакция части 1 статьи 6); 2) порядка вступления в должность судьи Конституционного суда Украины (новая редакция статьи 17); 3) прекращения полномочий судьи Конституционного суда Украины (изменения в статье 23).
Законопроект содержит лишь три пункта, уточняющих нормы Конституции Украины, но их реализация способна уничтожить независимость Конституционного суда Украины — единственного органа конституционной юрисдикции, который и без того потерял доверие и уважение украинского общества.
Рассмотрим президентские предложения подробнее.
1. В законопроекте предложена новая редакция части 1 статьи 6 Закона Украины «О Конституционном суде Украины» (далее — закон), где она изложена следующим образом: «Президент Украины назначает судей Конституционного суда Украины путем издания указов». По действующему закону, указ президента Украины о назначении судьи Конституционного суда Украины должен быть скреплен подписями премьер-министра Украины и министра юстиции Украины.
Следует отметить, что после принятия Закона «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 года действующая Конституция Украины (статья 106) не содержит требования контрасигнации указов президента о назначения судей Конституционного суда Украины (пункт 22 части 1 статьи 106 и часть 4 статьи 106), а значит, положения законопроекта устраняют разногласия между Конституцией и Законом «О Конституционном суде Украины».
2. Законопроектом предусмотрены существенные изменения процедуры вступления в должность судьи Конституционного суда Украины. В соответствии со статьей 17 закона, судья КС принимает присягу на заседании Верховной Рады, между тем президентская редакция этой статьи предусматривает принятие присяги на торжественном заседании Конституционного суда.
Изменение порядка приобретения полномочий судьями Конституционного суда Украины, по логике, должно сделать невозможным блокирование работы единого органа конституционной юрисдикции (в частности, когда парламент затягивает с приведением судей к присяге). Однако предложенная президентом Украины процедура также таит в себе угрозу для нормальной деятельности Конституционного суда Украины, поскольку не учитывает особенностей одновременной ротации всех судей.
3. В случае принятия законопроекта статья 23 «Прекращение полномочий судьи Конституционного суда Украины» закона будет иметь следующий вид:
«Полномочия судьи Конституционного суда Украины прекращаются назначившим его органом в случае:
1) окончания срока назначения;
2) достижения судьей шестидесятипятилетнего возраста;
3) невозможности выполнять свои полномочия по состоянию здоровья;
4) нарушения судьей требований, предусмотренных частью второй статьи 16 настоящего Закона;
5) нарушения судьей присяги;
6) приобретения законной силы обвинительным приговором в отношении него;
7) прекращения его гражданства;
8) признания его без вести пропавшим или объявления умершим;
9) подачи судьей заявления об отставке или об увольнении с должности по собственному желанию.
Полномочия судьи прекращаются в случае его смерти».
Действующий закон Украины, устанавливая в части 1 статьи 23 основания для досрочного прекращения полномочий, в части 2 определяет:
«Решение о прекращении полномочий судьи Конституционного суда Украины в случаях, предусмотренных пунктами 1—3, 6—9, принимается на заседании Конституционного суда Украины, а в случаях, предусмотренных пунктами 4, 5, — Верховной Радой Украины».
Итак, президент Украины стремится отстоять свое полномочие единолично увольнять треть судей Конституционного суда Украины, назначенных по президентской квоте. С формальной точки зрения, он прав: пункт 22 статьи 106 Конституции Украины формулирует президентские полномочия в отношении судей Конституционного суда как безоговорочные и осуществляемые президентом самостоятельно. «Президент Украины, — сказано в пункте 22 статьи 106 Конституции, — назначает на должность и освобождает от должности треть состава Конституционного суда Украины».
Заметим, что это положение является одним из наиболее деструктивных в «послереформенной» Конституции Украины. Президентский законопроект только усугубляет деструкцию, заложенную Основным Законом.
Как ни парадоксально, но статья 23 закона в действующей редакции, по которой досрочное прекращение полномочий всех судей Конституционного суда, независимо от субъекта их назначения, осуществляется парламентом и которая не совпадает с предписаниями Конституции Украины, более конституционна, нежели законопроект, который, закрепляя полномочия президента Украины единолично увольнять судей КС, конкретизирует соответствующую норму Конституции и устраняет разногласия между ею и законом. Действующий закон гарантирует независимость судей Конституционного суда, в то время как Конституция и президентский законопроект такую независимость уничтожают. Значит, Конституция Украины в этой части неконституционна? Получается, что да.
Чтобы доказать этот тезис, вспомним события, которые разворачивались вокруг Конституционного суда в разгар политического кризиса весной 2007 года. Тогда президент указами от 30 апреля, 1 мая и 10 мая 2007 года (далее — указы) освободил от должности трех судей КС — С.Станик, В.Пшеничного и В.Иващенко. Акты главы государства не только углубили политическое противостояние между ним и парламентом, но и лишили общество правовой возможности выйти из конституционного кризиса на основании решений КС. Единственному органу конституционной юрисдикции был нанесен удар, от которого он до сих пор не может оправиться.
Приведем положения Резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы «Функционирование демократических институтов в Украине», принятой 19 апреля 2007 года накануне президентских указов, в которых содержится призыв ко всем сторонам конфликта «решить кризис легитимным, конституционным и мирным путем, а именно: либо признав легитимность досрочных выборов на базе решения Конституционного суда, либо проведением переговоров».
С правовой точки зрения, в контексте норм Основного Закона Украины, которые конституируют президента в качестве гаранта государственного суверенитета, территориальной целостности, соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина, указы о прекращении полномочий судей Конституционного суда выглядели тогда и выглядят сейчас, мягко говоря, абсурдными. Глава государства как гарант Конституции должен был, во-первых, обеспечить стабильную деятельность, независимость и непредвзятость единственного органа конституционной юрисдикции, во-вторых, быть заинтересован именно в такой деятельности. Но, с политической точки зрения, в контексте политического конфликта, в котором президент был участником, его действия понятны, поскольку соответствовали интересам политической целесообразности.
По смыслу три указа президента об освобождении судей КС идентичны (за исключением фамилий увольняемых судей), их мотивировочная часть сводится к следующему:
«В соответствии с пунктом 22 части первой статьи 106, пунктом 5 части пятой статьи 126 и статьи 149 Конституции Украины освободить... от должности судьи Конституционного суда Украины в связи с нарушением присяги».
Нормы, указанные в указах президента, на первый взгляд, были соблюдены. Но формальное соблюдение этих норм само по себе не снимает вопроса о правомерности указов. Во-первых, их невозможно отделить от политического конфликта (в котором, кстати, арбитром должен был выступить Конституционный суд): они были связаны с политическим противостоянием между главой государства и парламентом, стали его продолжением. Во-вторых, несмотря на ссылку на нормы Основного Закона, отставка судей не была обоснована. В частности, указы обязательно должны были содержать не только утверждения о нарушении присяги судьями В.Иващенко, В.Пшеничным, С.Станик, но и развернутый анализ их действий, решений, высказываний и т.п., которые квалифицируются как «нарушение присяги». Нарушение присяги — серьезное обвинение, которое, чтобы иметь правовые последствия, должно быть доказано.
Возможно, президент, чувствуя необоснованность своих указов, со временем отменил два из них с тем, чтобы изменить основание увольнения судей КС — не в связи с «нарушением присяги», а «по собственному желанию», поскольку последняя формулировка не требует никаких доказательств.
Следовательно, основание увольнения двух судей Конституционного суда Украины изменено на более «удобное», но норма, согласно которой соответствующим полномочием наделена лишь Верховная Рада, по-прежнему содержится в Законе Украины «О Конституционном суде Украины».
Парадокс законодательства
Может, это кого-то разочарует, однако даже одобрение положений законопроекта оставит вопрос о конституционности указов президента по поводу увольнения судей КС.
Дело в том, что кроме Конституции и Закона «О Конституционном суде Украины» правовое положение единственного органа конституционной юрисдикции также определяется Законом Украины «О статусе судей», в котором по поводу прекращения полномочий судей отмечается: «Судья освобождается от должности избравшим или назначившим его органом... О наличии оснований для прекращения полномочий судьи и о выдвижении кандидатур для избрания судьей председатель суда, в котором работает судья, или председатель вышестоящего суда уведомляет орган, назначивший или избравший судью, в срок не более одного месяца со дня возникновения оснований, предусмотренных законом. К уведомлению приложить документы, свидетельствующие о наличии оснований для прекращения полномочий судьи» (статья 15).
Интересная ситуация: порядок освобождения судей Конституционного суда сегодня по-разному (!) регулируют три (!!!) нормативно-правовых акта:
первый — Конституция Украины — устанавливает полномочия президента по освобождению судей Конституционного суда, назначенных им на должность (пункт 22 статьи 106);
второй — Закон Украины «О Конституционном суде Украины» — наделяет Верховную Раду Украины полномочием освобождать судей Конституционного суда (часть 2 статьи 23);
третий — Закон Украины «О статусе судей» — предусматривает участие в процедуре освобождения судей председателя соответствующего суда или суда высшей юрисдикции.
Это является ярким свидетельством «качества» украинского законодательства и еще одним примером несовершенной работы Верховной Рады.
Независимость судей — недосягаемый идеал?
Соответствующие положения Конституции Украины, равно как и законопроект в целом, нужно рассматривать в контексте независимости и неприкосновенности судей — фундаментального принципа, являющегося неотъемлемым признаком и вместе с тем гарантией демократии и конституционного порядка. Этот принцип, провозглашенный статьей 126 Конституции Украины, закреплен в ряде международно-правовых актов, признающих независимость правосудия обязательным атрибутом демократического государства. Независимость судей заключается прежде всего в их самостоятельности, несвязанности при осуществлении правосудия любыми обстоятельствами и иной, кроме закона, волей.
Обеспечение принципа независимости судей правовыми средствами требует, во-первых, законодательного урегулирования процедуры освобождения от должности, во-вторых, соблюдения этой процедуры при решении вопроса по существу.
Еще раз подчеркнем: ни Конституция Украины, ни законопроект не обеспечивают независимости единственного органа конституционной юрисдикции, поскольку не предусматривают процедуры непредвзятого и открытого расследования в случае освобождения судьи Конституционного суда по решению президента (заметим, что подобных полномочий не имеет глава ни одного демократического государства).
Среди возможных способов решения этой проблемы два лежат на поверхности: первый — внести в Конституцию Украины изменения, согласно которым президент лишается полномочий освобождать судей Конституционного суда, а таковыми им наделяется Верховная Рада; второй — детализировать в Законе «О Конституционном суде Украины» положение статьи 15 Закона «О статусе судей».
Возможны и иные варианты. Главное — сделать, и как можно быстрее, Конституционный суд Украины по-настоящему независимым.