О необходимости внедрения цивилизованных механизмов лоббизма в Украине говорят уже давно. В частности, этой проблеме посвятил свое исследование в Вашингтоне участник общего проекта Программы международных научных обменов имени Фулбрайта и Американской ассоциации политических наук Денис Базилевич. Возможность изучать лоббизм непосредственно в конгрессе США украинскому гражданину была предоставлена впервые. В этом интервью — интереснейшее из истории лоббизма, его реалии в современной Америке и перспективы реализации основ лоббизма в Украине.
— До поездки вы работали в секретариате президента Украины и поначалу были намерены исследовать отношения конгресса США и администрации американского президента, чтобы применять приобретенный опыт в Украине. Почему изменили тему исследования и планы?
— Развитие событий в Украине показывает, что отечественная специфика отношений между институтами власти целиком зависит от политического климата, тенденций изменений которого не может предусмотреть ни один «синоптик». Личные политические амбиции ведущих игроков отечественной политики оказались «не совместимыми с жизнью» национальных интересов, или, иными словами, интересов общества. Поэтому у меня возникли сомнения относительно возможностей быстро адаптировать и воплотить в Украине соответствующий опыт Соединенных Штатов, накопленный благодаря крепкой и неизменной в течение многих десятилетий Конституции, высокой правовой и политической культуре общества.
— Чем вас привлекла тема именно американского лоббизма?
— Я бы сказал, что институт лоббирования является неотделимым атрибутом государственной политики в Соединенных Штатах Америки. Но тема лоббизма возникла наряду с другим аспектом моего исследования во время стажировки в палате представителей конгресса США — изучения механизмов политической ответственности народных избранников перед избирателями. Так вот, степень развития гражданского общества, влиятельность средств массовой информации и упроченная избирательная процедура обеспечивает формирование партнерских отношений между конгрессменами и их избирателями.
Нежелание или неспособность конгрессмена добросовестно исполнять свои обязанности практически делает невозможным его переизбрание на повторный срок по истечении двухлетней каденции. Ревизия предвыборных обещаний под давлением лоббистов или иных групп влияния имеет такие же последствия. Поэтому народный избранник просто вынужден проводить выборочную политику по формированию собственного круга экспертов, партнеров, друзей и постоянно прислушиваться к сигналам из своих округов. Такой механизм обеспечивает эффективный баланс интересов в обществе.
К сожалению, в Украине и понятие лоббизма, и понятие политической ответственности имеют совершенно иное содержательное наполнение. Действующая избирательная система изолирует народных избранников от народа. Конституционная реформа 2004 года обусловила переход к пропорциональной системе выборов и сделала депутатов заложниками воли и настроений прежде всего партийных лидеров, а также своих личных интересов, а не интересов и стремлений народа. Складывается парадоксальная ситуация, когда избиратели даже не знают, к кому апеллировать со своими вопросами. А лоббированием называются так называемые откаты за помощь в решении вопросов в интересах определенных групп и лиц. Именно из-за таких схем вполне понятно негативное отношение украинского общества к понятию лоббирования, ассоциирующееся в наших условиях исключительно с коррупцией и взяточничеством.
— Каковы масштабы лоббирования в США?
— Они поражают. Только официально зарегистрированных лоббистов в Вашингтоне 35 тысяч. Реальная цифра — почти 100 тысяч. Общий объем затрат на лоббистскую деятельность, например, в 2007 году, составил свыше
3 млрд. долл. Лоббисты представлены во всех сферах повседневной жизни американцев. В Вашингтоне говорят: «Когда ты сломал руку, тебе нужна помощь твоего врача, а когда ты ищешь помощь в Вашингтоне, тебе нужен твой лоббист».
— Как относятся к лоббизму простые американцы?
— В общем лоббистская сфера деятельности вызывает разнополярные ассоциации у американцев: от нейтрально-положительных до отрицательных. Но представить Вашингтон без лоббистов просто невозможно, и это подтверждают цифры. Несмотря на то что лоббистская деятельность поддается в последнее время жесткой критике, учитывая резонансные скандалы с участием известных конгрессменов и других высоких должностных лиц, арестованных и осужденных за нарушение законодательства о лоббировании, активность лоббистов не уменьшается. Но здесь возникает другой вопрос: сколько вы знаете случаев, когда украинского депутата лишили мандата из-за обвинения в коррупционных действиях? Думаю, ни одного!
— Какие законы регламентируют деятельность американских лоббистов?
— Во-первых, лоббирование — это право американцев, закрепленное в первой поправке (принятой в 1789 году) к конституции США. Она гарантирует как свободу слова и веропризнание, так и возможность обращаться к правительству с петициями для удовлетворения жалоб. Во-вторых, существует ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность лоббистов, предоставляющих им определенные права и устанавливающих четкие ограничения. К ним надо отнести федеральный акт США «Об открытости лоббирования» (Federal Lobbying Disclosure Act), принятый в 1946 году (с изменениями и дополнениями в 1995 году). В сентябре 2007 года конгресс утвердил другой закон — «Акт честного лидерства и открытой власти» (Honest Leadership And Open Government Act), в соответствии с которым регулирование лоббистской деятельности стало еще более жестким. Также легитимно иностранное лоббирование, регламентируемое федеральным актом «О регистрации зарубежных фирм» (Foreign Agents Registration Act), одобренным в 1938 году. Самым активным иностранными лобби в Вашингтоне принято считать израильское, китайское, британское, армянское. Интересно, что в Вашингтоне не зарегистрировано ни одного украинского физического или юридического лица, которое лоббировало бы интересы отечественных компаний или представляло правительственные инвестиционные программы на уровне государственной власти Соединенных Штатов.
— В чем специфика сотрудничества лоббистов и американских парламентариев?
— Здесь стоит остановиться на сущности профессии лоббиста и его функциях. Ведь наше представление об этой профессии отличается от американского, где лоббисты выступают проводниками интересов отдельных территорий, секторов хозяйства, бизнес-ассоциаций, а также общественных течений и объединений во власти.
Благодаря владению ситуацией в сферах, которые лоббисты представляют, знанию ключевых игроков во властных институциях, а также специфике процедуры принятия решений, профессиональные лоббисты содействуют формированию и реализации эффективной государственной политики. Лоббисты выступают своеобразными посредниками между общественным сектором и органами власти в деле наиболее эффективного донесения к последним позиции определенных общественных кругов, которым это трудно сделать своими силами. Поэтому лоббирование там является высококвалифицированной, высокооплачиваемой и престижной работой. Ошибочно мнение, что лоббистская деятельность предусматривает предоставление денежного или иного вознаграждения объектам лоббирования за помощь в решении вопросов в интересах определенных групп и лиц. Лоббистам запрещено даже угощать должностных лиц обедами или ужинами. Позволяется делать только символические подарки, стоимость которых не превышает 50 долларов в год!
Выгода от сотрудничества с лоббистами проявляется не в получении материальных благ, а совершенно в другом. Во-первых, лоббисты помогают конгрессменам в реализации трех основных задач: быть переизбранными, проводить эффективную политику и располагать влиянием в конгрессе. Именно благодаря лоббистам народные избранники рассматривают вопрос с точки зрения их полезности как для своего избирательного округа, так и всей страны. Субъекты лоббирования предоставляют власть предержащим системный, комплексный анализ того или иного аспекта государственной политики, предлагают депутатам законопроекты, содержащие взвешенные механизмы решения поставленных задач, регулярно информируют конгрессмена о состоянии дел в его избирательном округе, вносят предложения по оперативному реагированию на вызовы.
Лоббисты ценят возможность быстрого доступа к конгрессменам и сотрудникам их аппаратов, сознавая, что такие отношения им удалось наладить только благодаря своему профессионализму, высокой образованности и ответственности. Показателем полезности работы лоббистов является регулярное обращение к ним конгрессменов за информацией или консультацией. Следует отметить, что закон в Соединенных Штатах не обязывает народных избранников встречаться с каким-либо лоббистом только по требованию последнего, как это предлагается, например, в некоторых законопроектах, разработанных украинскими экспертами. Такое право на самом деле трудно заслужить и очень легко потерять, предоставив, например, непроверенную информацию или взяв на себя завышенные обещания.
Во-вторых, лоббисты являются весомыми факторами влияния на проведение избирательных кампаний конгрессменов. Кроме личных взносов лоббистских компаний в избирательные фонды кандидатов (размеры взносов четко фиксируются соответствующими органами власти и не могут превышать 10 тыс. долл. с юридического лица и 2300 долл. с физического), они могут организовывать широкие кампании поддержки кандидатов, приобщая к ним самих избирателей. Соответственно лоббисты могут и препятствовать избранию того или иного кандидата: проводят антирекламные акции, распространяя информацию об ошибочных решениях, принятых конгрессменами, пытающимися переизбраться повторно; убеждают общественность в неспособности кандидатов, баллотирующихся впервые, представлять интересы избирателей и т. п.
В свою очередь, информируя общественность о деятельности власть имущих, лоббисты выполняют важную функцию контролеров. Это может выражаться в составлении разнообразных рейтингов деятельности народных избранников, учитывая активность каждого конгрессмена и эффективность решения им вопросов как общегосударственного значения, так и специфических именно для его избирательного округа; обнародовании соответствующих аналитических материалов и отчетов, фактов злоупотребления власти в пользу отдельных субъектов и т. п. На этом этапе широко привлекаются медийные ресурсы, формирующие мнение избирателей о деятельности их избранников и требующие от них адекватного поведения. Такая деятельность лоббистов побуждает представителей власти учитывать отдельные их предложения и рекомендации в процессе принятия властных решений.
— Готово ли украинское общество, политикум к внедрению лоббизма?
— Степень готовности украинского общества к институализации лоббирования сложно охарактеризовать — в частности, в условиях искажения смысла этого понятия и сформированного негативного отношения к нему общественности. Еще труднее это сделать при действующей избирательной системе в Украине, когда большинство политических партий и блоков используются финансово-промышленными группами как механизм вхождения в парламент с целью системного лоббирования собственных интересов. Из-за этого отстранение бизнеса от власти невозможно априори.
Например, законодательство Соединенных Штатов даже содержит норму, запрещающую лицам, занимавших ответственные государственные должности, в течение определенного времени осуществлять лоббистскую деятельность. Поэтому можно сказать, что в Украине существует квазилоббизм, и масштабы его увеличиваются: мы становимся свидетелями новых и новых обвинений политиков в адрес друг друга в «лоббировании», которое сопровождается коррупцией, определенных интересов. Ежегодно такие ведущие международные агентства, как Transparency International, отмечают рост уровня коррупции в Украине. Трудно даже представить, сколько звонков, ланчей, тайных встреч, общих посещений саун происходит ежедневно с участием политиков, государственных служащих, представителей коммерческих компаний и общественного сектора в различных конфигурациях для решения «отдельных» вопросов за «определенное» вознаграждение. Особенно это актуально сегодня, когда, прикрываясь мировым финансовым кризисом, «лоббисты» пытаются получить средства из государственной казны на решение проблем, которые не имеют первоочередного значения. Иными словами, мы оказались в ситуации реальной угрозы национальной безопасности, за которой происходит уже неконтролируемый процесс просачивания корпоративных бизнес-интересов в государственную власть, в частности в высшие ее ступени.
Следовательно, абсолютно очевидно, что назрела насущная необходимость разработать и внедрить понятные нормы и процедуры для формализации лоббистских отношений в обществе, результаты которых скажутся, в частности, на радикальном уменьшении уровня коррупции в Украине. Вместе с тем ошибочно было бы надеяться, что сразу появится один законопроект, который окончательно приведет в норму лоббистскую деятельность в Украине. Подтверждение тому — несколько попыток представить проекты законов по регулированию лоббистской деятельности в нашей стране, ни один из которых не предлагал четкого видения существования института лоббирования в системе развития государственного управления и гражданского общества. Ни один не нашел надлежащей поддержки депутатского корпуса.
Мы должны понять, что формализация лоббистской деятельности в Украине должна решить вопрос размежевания процесса лоббирования с разными формами коррупционной деятельности, избежав вместе с тем возможные ограничения относительно применения других конституционных и правовых механизмов отстаивания гражданами своих интересов. Кроме того, сфера законодательного регулирования лоббистской деятельности должна распространяться не только на законодательную ветвь власти, но и на исполнительную. Статистика показывает, что попытка отечественных «лоббистов» получить зеленый свет в решении собственных вопросов концентрируется преимущественно на уровне подзаконных актов государственных органов власти.
Поэтому институализация лоббирования в Украине должна носить комплексный и системный характер с четким определением того, чью модель поведения и зачем мы хотим изменить. Технические правки к действующему законодательству или разработка на скорую руку законопроекта относительно лоббирования не только не принесут обществу пользы, но и могут выглядеть как легализация коррупционной деятельности, ограничение прав и свобод других лиц и их объединений.
На этом этапе необходимо интенсивное привлечение общественности к обсуждению перспектив и возможных вызовов относительно создания института лоббирования в Украине с учетом как положительного, так и отрицательного опыта других стран с похожими структурами экономик и трансформационными процессами в обществе — прежде всего Польши и Литвы. К тому же меня удивляет, что никакой официальной программой или мерами по борьбе с коррупцией не предусмотрена разработка нормативно-правовой базы для институализации лоббирования в Украине. Только указом президента Украины за №1101 от 27 ноября 2008 года Кабинету министров Украины было поручено безотлагательно внести на рассмотрение Верховной Рады Украины, в частности, и законопроект о лоббировании.
— Вы являетесь членом рабочей группы, созданной Министерством юстиции для разработки закона о лоббировании. Кто еще в нее входит? Когда будет создан проект? Каковы шансы на его принятие?
— Да, именно во исполнение упомянутого указа президента Украины правительство поручило Минюсту до 1 марта 2009 года разработать концепцию законопроекта о лоббировании. Создана рабочая группа, в состав которой вошли представители министерства, других органов государственной власти и эксперты общественных объединений. В дальнейшем концепция будет представлена для общественного обсуждения, а после ее утверждения на правительственном заседании уже будет разрабатываться законопроект. Кроме этого предусматривается, что соответствующие предложения также будут представлены рабочей группе по доработке пакета антикоррупционных законопроектов, созданной Комитетом по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией Верховной Рады Украины. Что же касается последней части вопроса, то я не уверен, что в нынешних политических условиях парламент готов рассмотреть этот законопроект. В то же время я не сомневаюсь, что такие стремления будут поддержаны в будущем отдельными политическими силами в случае проведения внеочередных выборов в Верховную Раду или некоторыми кандидатами во время президентской кампании. Иного выхода просто нет.