Возникновение современных проблем в практике и теории прокурорско-надзорной деятельности во многом вызвано активной пропагандистской деятельностью отдельных правоведов, характеризующих прокуратуру как порождение тоталитарного государства, как орган прокоммунистический, который не поддается реформированию и подлежит если не ликвидации, то резкому ограничению путем изъятия основной функции — надзора за законностью. Поэтому новому парламенту страны непременно вновь придется обращаться к обсуждению вопросов о будущем украинской прокуратуры.
Именно законодатель должен выявить объективные факторы, которыми определяются потребности реформирования государственных структур и характер их правового обеспечения. Применительно к перспективам развития органов прокуратуры такими объективными факторами могут быть признаны: состояние правопорядка и правозащитных механизмов в Украине; характер взаимодействия прокуратуры с ветвями государственной власти; отечественные традиции обеспечения реализации правовых норм, сформировавшихся на почве украинского менталитета (мировоззрения, психологии, правовой культуры), общепризнанные нормы и принципы международного права, включая рекомендации Совета Европы.
Европейские государства не знают единых стандартов построения и деятельности органов прокуратуры. Изучение функций прокуратуры стран, входящих в Совет Европы, показывает, что они не совпадают, и прокуратура развивается в соответствии с национальным законодательством, которое отражает правовую культуру, сформировавшуюся в этих государствах.
Несмотря на разноголосицу во мнениях ученых и практиков, наш законодатель пришел к выводу о невозможности пока отказа от важной составной части прокуратуры — надзора за соблюдением и применением законов. В целом эта прокурорская функция сохранялась (на переходный период), что еще раз зафиксировали дополнения и изменения Закона Украины «О прокуратуре» в июле 2001 года.
В связи с этим следует подчеркнуть, что Закон Украины «О внесении изменений и дополнений в Закон Украины «О прокуратуре» от 12 июля 2001 г., вступивший в силу 26 июля, хотя и внес принципиальные дополнения и изменения в положение и задачи органов прокурорского надзора, но не устранил ряда проблем, разрешение которых необходимо в ближайшем будущем.
К сожалению, в последние годы в научных исследованиях значительно меньше внимания уделяется вопросам теории прокурорского надзора, проблемам прокурорско-надзорного права как отрасли. В то же время место и назначение прокуратуры в системе государственно-правовых институтов заключается в следующем. Прокуратура Украины — самостоятельный государственный орган, обладающий рядом конституционно закрепленных признаков. Главной целью функционирования прокуратуры является правозащитная деятельность; однако органы прокуратуры не только осуществляют защиту прав и свобод человека и гражданина, но и защиту общества и государства, т.е. защиту публичного интереса.
В отличие от других правоохранительных органов, рассматривающих преступление как единство факта и его уголовно-правовой оценки, она распространяет свой интерес не только на преступление и преступника как элементы явления преступности, но и выявляет тенденции и закономерности процесса нарушаемости закона.
Единство законности — следствие ее осуществления, реализации законов, актов выражения народной воли. Верховная законодательная власть после принятия законов не может и не должна оставаться безучастной к их исполнению. Поэтому она сохраняет за собой функцию обеспечения единства законности, выполняет ее непосредственно, а также с помощью Конституционного суда, уполномоченного по правам человека, правительства, всей системой исполнительной, судебной деятельности, а также, что особенно следует подчеркнуть, через прокуратуру, которой она передает большую часть принадлежащей ей функции, оставляя за собой право и обязанность на ее осуществление, в том числе с целью обеспечения единства законности в деятельности самой прокуратуры. С этих позиций прокуратура как орган надзора за соблюдением и применением законов должна находиться при законодательной власти Украины.
Прокуратура не может быть в государстве совершенно одинокой при выполнении ею своих обязанностей. Закон — выражение народной воли. Одновременно он — творение законодательной власти. Прокурор вместе с этой властью заботится о претворении его в жизнь, о точном и неуклонном его соблюдении. Сам действует на основе закона и подчиняется только закону, а следовательно, в своей деятельности независим и от законодательных органов. Однако прокурору нужна поддержка, или, по выражению Екатерины II, «подпора», которая должна исходить прежде всего от законодательной власти. Прокурору приходится нередко сопротивляться «наисильнейшим людям», поэтому прокуратура в одиночестве не справится с задачей обеспечения единства законности. Исполнительная власть в этом ей плохой помощник. Разумеется, ей нужна и поддержка Президента Украины, как главы государства и гаранта законности.
С другой стороны, законодательной власти для реального осуществления ею функции высшего контроля за соблюдением и применением законов нужна собственная или близкая к ней государственно-правовая структура, в качестве которой может выступать опять-таки только прокуратура.
Отмечу, что законодательство о прокуратуре, наделяя прокуроров некоторыми полномочиями, далеко от совершенства. В нем есть пробелы, связанные с главным содержанием прокурорского надзора, что мешает его пониманию, затрудняет применение в практике обеспечения единства законности. Закон Украины «О прокуратуре» до сего времени рассматривает прокурорский надзор в качестве дополнительного (или даже основного) средства контроля за соблюдением законов. Понятие контроля и надзора в современной теории, законодательстве и практике не разделены. Прокуроры на деле постоянно, вопреки закону и своему назначению в правоохранительной системе, подменяют администрацию, проводя так называемые проверки соблюдения и применения законов. Очевидно, правительство, как и законодатель, не очень доверяет своим чиновникам, если понуждает прокурора к систематическим прокурорским проверкам соблюдения законов, а по существу — к постоянному вторжению в их законную деятельность.
Исполнение законов предполагает только законную деятельность, а в ней прокурору, считаю, делать нечего. Если он здесь время от времени еще появляется, то, очевидно, только потому, что в практике слишком часты правонарушения и их нужно выявлять непременно прокурору с учетом традиционно низкой активности администрации и ее контролирующих органов. Конечно, при производстве проверок прокуроры находят немало нарушений закона, однако чаще тратят время впустую или выявляют незначительные нарушения, создавая тем самым видимость активности. Может быть, прокуроры потому и находят правонарушения, что общество и государство привыкли к такой их деятельности ?
Организация прокурорского надзора за соблюдением и применением законов нуждается в принципиальном изменении. Его предмет, цели и направления не могут быть успешно реализованы вследствие их широты и неопределенности. Именно в представительскую функцию органов прокуратуры (п.2 ст.121 Конституции Украины) должен трансформироваться надзор прокурора за соблюдением и применением законов.
Одним из главных направлений прокурорского надзора, по моему мнению, является не надзор (наблюдение) с его неопределенными (общими) целями, предметом и направлениями, а прокурорско-представительский (судебный) процесс. Прокурорско-представительская судебная деятельность в настоящее время — потребность, а во многом и реальность, с которыми нельзя не считаться. Если она еще не получила полного признания, то только потому, что специалисты, занимающиеся прокурорским надзором, не очень внимательны к переменам, происходящим в жизни и законодательстве.
Прокуроры, как следует из ст.19 Закона Украины «О прокуратуре», вправе проводить проверки только на основании поступившей информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер. Здесь уже вырисовывается невозможность надзора, носящего неконкретный, отвлеченный характер. Более того, в соответствии со ст.ст.20—24 Закона Украины «О прокуратуре» прокуроры должны устанавливать факты нарушений законов как основу для прокурорского реагирования. Именно в этих целях они вправе проводить проверки соблюдения законов, которые не являются надзорными, а выступают исследованием конкретных материалов о правонарушениях. Таким образом прокурорская проверка — не поиск информации о нарушении закона, а изучение сведений о правонарушении, выявление его фактических обстоятельств. Современный прокурорский надзор за законностью — это уже не надзор в собственном смысле слова, а только прокурорско-представительский процесс, существующий в различных формах и включающий общее прокурорско-(надзорное производство о правонарушении, надзорное производство по уголовным, гражданским, хозяйственным делам), осуществляемые на основе уголовно- и гражданско- (хозяйственно-) процессуальной формах.
Украинская прокуратура, как и другие правоохранительные органы, переживает не лучшие времена. Кризис законности, слабое обеспечение правовой защиты личности и интересов общества, рост преступности определяют повышенный спрос с прокуратуры. Спрос этот она в полной мере удовлетворить не может, ибо ослаблена оттоком квалифицированных кадров, дезориентирована в выборе ценностей, подлежащих защите. Прежняя правовая идеология, опиравшаяся на лозунг социальной справедливости, разрушена. Новая, в основе которой система рыночных отношений и индивидуалистическая философия, пока еще не утвердилась. Как видно, круг замкнулся, однако выход из него все-таки имеется, но не в разработке концепции прокурорского надзора и не в слишком вольном обращении с законодательством о прокуратуре, а в ответе на вопрос о том, что представляет собою прокуратура в современных условиях.