На самом деле жизнь многотысячной армии украинских чиновников давно регулируется рядом действующих законов о борьбе с коррупцией. Однако вопрос, насколько это обстоятельство сделало репутацию чиновника чище, а мнение авторитетнее, по-прежнему остается открытым. Потому совсем не удивительно, что весомая часть общества мысленно аплодирует новым антикоррупционным нововведениям, поставивших чиновников в еще более жесткие рамки.
В то же время некоторые мужи от власти уже успели назвать происходящее «настоящей расправой над госслужащими, которых ставят в такие условия, не нарушать которые будет просто невозможно». Оппоненты закона настаивают на том, что уже с первого января, когда чиновники начнут массово терять работу, политические чистки 2004-го, наотмашь ударившие по 17 тысячам госслужащих, покажутся детским лепетом.
Насколько объективны подобные прогнозы и что на самом деле скрывается за новыми правилами борьбы с коррупцией в органах государственной власти, «ЗН» выясняло у начальника главного управления Государственной службы Украины Тимофея Мотренко.
— Тимофей Валентинович, насколько своевременным и корректным вы считаете новое антикоррупционное законодательство? Особенно в контексте многочисленных реплик, настаивающих на необходимости отсрочить его введение в действие в связи с рисками, обусловленными нечетко выверенными и несогласованными правовыми нормами закона.
— Некорректными сегодня являются любые разговоры, которые ставят под сомнение выполнение этого закона. Более того, новое антикоррупционное законодательство не только своевременно, — оно запоздало. И я ответственно заявляю, что этот шаг государства, при всех его недостатках, уже нельзя отсрочить ни политически, ни морально. Потому что мы не будем иметь никаких оправданий ни перед обществом, ни перед нашими европейскими партнерами. На основе опыта и с помощью которых мы и писали эти документы.
— А вас не смущает то, что депутаты в очередной раз решили поучить страну жить аккурат перед президентскими выборами?
— Даже если и так, то это нисколько не умаляет актуальности, необходимости и, я бы даже сказал, радикальности подхода к проблеме коррупции.
Во-первых, закон выдвигает очень серьезные требования к представителям государственной власти всех уровней. Кроме того, он впервые (!) ставит президента и секретаря сельсовета в одинаковые условия. Что очень важно. При том не только для избирателя накануне выборов, но и для перспективы общества в целом. То есть устанавливается равный подход ко всем группам коррупционного риска. Ко всем, кто входит во власть и уполномочен на исполнение функций государства и местного самоуправления.
Во-вторых, налицо попытка сделать полностью прозрачным финансовое и имущественное положение людей во власти. Путем декларирования доходов. Важно, что теперь это касается не только государственных служащих, но милиции и армии. Тем самым обнаруживается системный подход к проблеме.
В-третьих, цивилизованный мир давно не может представить себе вступление человека на какую-либо государственную должность без предварительной проверки сведений о нем. Общество имеет право знать все об этом человеке. Ему небезразлично, какое у будущего премьера здоровье, насколько правдивы данные об образовании помощников президента, был судим глава администрации или нет, какие у него доходы. Все это некие заградительные маяки на пути коррупции и нечистоплотности, которую несут во власть совершенно конкретные люди. И у нас есть примеры. Смею вас заверить, не единичные.
— Хотите сказать, что у г-на Кислинского есть конкуренты?
— К сожалению, подробно говорить об этих случаях я не уполномочен. Но если в год мы проверяем около 300 человек, то из них 10—15 имеют недостоверные дипломы. И это на уровне, где назначения осуществляют президент и Кабмин. А если попытаться экстраполировать эти цифры на более чем сорок тысяч человек, которые ежегодно поступают на госслужбу на всех уровнях? Наверное, там тоже будут проблемы. И цифры будут других порядков.
— А что, разве сейчас такие проверки не проводятся? И вообще, как вы до сих пор боролись с коррупцией в рядах госслужбы?
— Перед Главгосслужбой не стоит задача бороться с коррупцией. Для этого есть так называемые правоприменительные органы. Мы занимаемся предупреждением коррупции. Это разъяснительные кампании, профессиональное обучение, это специальное обучение людей, которые отвечают в органах власти за предупреждение коррупции. Кроме того, наша задача — проверка исполнения законодательства, касающегося госслужбы и борьбы с коррупцией в органах власти. Для этого есть специальный аппарат. В год проводится порядка 120 контрольных действий и служебных расследований. По поручению Кабмина в том числе.
Теперь в отношении специальных проверок при приеме на госслужбу. На самом деле их методика известна. Претендующий на работу в государственном органе и сейчас подает диплом, трудовую книжку, справки о здоровье и отсутствии судимости, пишет заявление о том, что он согласен на проведение специальной проверки предоставленных данных. Однако, согласно указу президента, такие проверки обязательны только в отношении госслужащих 1-й и 2-й категорий. А это главы областных и районных администраций, заместители министров, руководители департаментов, аппарат СП. В остальных случаях аудита предоставленных сведений чрез налоговую администрацию, министерства зравоохранения и образования, как теперь предписывает новый закон, не происходит. Важно, что новый закон распространяет спецпроверку на президента и депутатов всех уровней. С первого января будут проверяться все лица, претендующие на рядовой и начальнический состав в МВД, а также командные должности в армии. Кроме того, полезное нововведение — единый государственный реестр уже привлеченных к ответственности за коррупцию. Это позволит более четко и профессионально производить отбор.
— Но таким образом ставится вопрос о тотальности проверок. Что, с одной стороны, требует целой армии специальных кадров, с другой — может открыть неограниченные возможности для любителей манипулировать, давить, зарабатывать на назначениях… Ничего себе закон о борьбе с коррупцией!
— Да, это риск. Действительно, мы получаем ситуацию, в которой ежегодно должны будем проверять десятки тысяч людей. Поэтому актуален вопрос: а есть ли у власти институциональная возможность обеспечить такую массированную проверку? И достаточно ли реальным для такой проверки выглядит срок в 15 дней? Отсутствие ответов создает коррупционные риски. Но этого не надо бояться.
— Не надо бояться того, что наша система в состоянии за один день любую хорошую инициативу законодателя превратить в собственную выгоду и возможность обогатиться?
— Хорошую, как вы говорите инициативу, может нивелировать любая система. Поверьте, люди везде одинаковы. Что в Америке, что в Бельгии, что в Украине… Я в этом убежден. Преимущество первых перед нами только в том, что они это все уже урегулировали. И не дают возможности человеку сделать шаг в неверном, с точки зрения государства и общества, направлении. Но как только там появляется возможность проявить себя в неурегулированном законодательном поле — они это тоже делают! Вот зачем нам нужно время (европейской-то демократии 300 лет), работающий парламент и согласованные действия власти.
Однако, возвращаясь к вашему вопросу, скажу, что в условиях нашей несовершенной системы мы должны думать о процедуре контроля. То есть о том, как нам контролировать самих контролеров.
— Но вступающие в силу законы не дают на это ответов.
— Отчасти ответы есть. Например, мы воспользовались рекомендациями CRECO и теперь имеем антикоррупционного уполномоченного при правительстве. Это позитивный шаг. Будет еще лучше, если наконец-то появится какой-то отдельный антикоррупционный орган, о котором столько лет говорят политики. Нужен очень серьезный и очень сильный орган. К тому же он не должен быть на базе Кабмина, СП или какого-то профильного министерства. Это должна быть совершенно новая структура, подотчетная парламенту. Руководство которой назначается на срок 5—7 лет. Парламентом! С очень ограниченным количеством причин увольнений: собственное заявление, решение суда, смерть, не дай бог, — и все.
— Чтобы оградить от политического влияния?
— От любого — от политического, административного, и сделать его максимально независимым.
— У нас уже есть «максимально независимые» прокуратура, МВД, СБУ, даже КСУ… Ну, будет еще одно бюро по борьбе с коррупцией.
— Прокуроры, судьи и милиционеры — это тоже субъекты коррупционной деятельности. Так во всем мире. И во всем мире за ними ведется строжайшее наблюдение. То есть антикоррупционное бюро должно стать органом, который имеет отношение ко всем. Но в очень узком диапазоне борьбы с коррупцией. Именно так происходит на Западе. На самом деле принятый пакет законов носит общий характер. И требует дальнейшей специальной доработки в виде подзаконных актов.
— Однако пока антикоррупционное бюро у нас только на бумаге, а вот опять-таки тотальное декларирование (в том числе и чиновниками всех уровней) своих доходов — четкая норма нового закона. Не превращаем ли мы и эту норму в некую бутафорию? Тысячи... сотни тысяч деклараций, которые никто никогда не проверяет.
— Давайте по порядку. Нужна ли декларация? Нужна. И закон предусматривает это для госслужащих всех рангов. Однако есть другой момент — публичность декларации. И здесь я убежден, что для большей части госслужащих это совершенно лишняя вещь. Чиновник — не политик. Это политик должен понимать: если назвался груздем, то полезай в информационный кузов. И распахнись для общественности. А госслужащий на это не подписывался. Он этого не хочет. У него другой характер. Поэтому он имеет право на конфиденциальность по отношению к широкому общественному мнению. Но не по отношению к собственно власти. Которая обязана, как это делается за рубежом (я недавно был в Албании, там это давно распространенная практика), проводить аудит деклараций. И этот момент имеет прямое отношение ко второй части вашего вопроса.
Действительно, где гарантии, что декларации не являются такой же липой, как и дипломы? Сегодня мы часто видим, как в прессе публикуются декларации известных политиков, и народ начинает активно считать. И никак не может свести дебет с кредитом. Но это любительство и инсинуации. Заниматься же аудитом деклараций должен специальный орган.
— Еще один?
— Да. Генеральная инспекция по аудиту декларирования доходов, к примеру. Тогда это серьезно. Такой генеральный инспектор в Европе имеет чрезвычайно высокий статус. Раз в два года он делает арифметический и логический аудит декларации президента, депутатов. Специальная же комиссия из представителей общественности, власти и самого проверяемого органа проводит случайную выборочную проверку деклараций госслужащих. Таким вот стохастическим способом ежегодно проверяются четыре-шесть процентов госслужащих. Что сильно подстегивает к честности и порядочности. То есть здесь я говорю о рациональных механизмах контроля исполнения этого закона.
— Но, повторяю, эти механизмы не заложены в принятый пакет. И вообще, такое впечатление, что Главгосслужба не привлекалась к обсуждению. Где вы раньше были, Тимофей Валентинович, со своими рациональными предложениями?
— Поначалу все мы высказывали свои мысли. Потом закон долго лежал в ВР, затем летом его резко приняли. То есть итогового публичного обсуждения с профессиональной общественностью действительно не случилось. Именно потому сейчас столько проблем. Но, повторяю, это не повод отменять закон. Нужно начать жить по его правилам, нарабатывать практику (в том числе и судебную) и параллельно доводить документ до ума. Иначе мы никогда не сдвинемся с этого позорного 146-го места в мире по борьбе с коррупцией.
— И как вы собираетесь жить в условиях, когда не можете совмещать свою профессиональную деятельность с преподавательской? По новому закону, вас и сотни ваших коллег можно объявить коррупционерами уже только за то, что вы пойдете читать лекцию в университет в рабочее время.
— С одной стороны, эта норма действительно создает проблемы. Как системные (неправильно разделять эти две сферы деятельности), так и чисто практические. Теперь либо отпуск бери, либо отгул, либо делись опытом с заочниками. Но и это не радикальная проблема, как ее пытаются представить. Мы готовы внести в ВР аргументированные поправки на этот счет.
Точно так же стоит прекратить прения по поводу норм закона в отношении родственников на госслужбе. Для молодой демократии очень полезно обставить финансовыми и административными маяками эти отношения.
Скажу больше, такого рода законодательство действительно создает проблемы для традиционного пути решения вопросов руководителей всех уровней в условиях недофинансирования. В частности, мэров, которые активно участвуют в антикампании. Взаимозачеты с бизнесом на местах сегодня реальность. Но, господа, бесплатных обедов не бывает. И новый закон квалифицирует схему «ты мне бензинчик — я тебе лояльность» как коррупционные действия.
При этом важно понимать, что тотальная коррупция в Украине одновременно является заместителем каких-то государственных функций. Она компенсирует отсутствующие законные и финансовые механизмы. Поэтому, соглашаясь с крайней необходимостью применения этого закона, я не могу не отметить, что для качественного изменения принципов деятельности госслужбы антикоррупционный пакет является всего лишь одним из необходимых регуляторов. Притом — не ключевым.
— Вы имеете в виду закон о госслужбе, который ВР «принимает» уже семь лет?
— Безусловно. На самом деле, ужесточая рамки, поставленные чиновнику, нужно создавать условия, которые бы не располагали его к каким-либо незаконным действиям на госслужбе. Новые принципы отбора кадров и профессиональной подготовки, повышение материального статуса, защищенность от политических влияний, а также гарантии невовлеченности в политпроцессы — вот основные мессиджи нового закона о госслужбе. А разве не это лежит в основе противодействия коррупции?
Также мы подали в парламент закон об урегулировании конфликта интересов. Ведь основная причина коррупции на госслужбе — это нарушение принципа конфликта интересов. В цивилизованной стране чиновник, личный интерес которого вошел в диссонанс с общественным, самостоятельно отказывается от принятия решения по соответствующему вопросу. Если же он не сделал это своевременно, его ждет уголовное наказание. Для нас такой подход — фантастика! Пока. Так как Главгосслужба будет продолжать настаивать на принятии этих двух законов. Как, впрочем, и на принятии кодекса добропорядочного поведения чиновника, проваленного ВР в мае.
Потому что уже принятый антикоррупционный пакет законов только в сочетании с подготовленными нами документами в состоянии комплексно подойти к вопросу борьбы с коррупцией. Если закон о госслужбе описывает принципы, то два других закона — механизмы. Если закон о коррупции описывает подход к получению чиновниками подарков, то недавно принятое постановление Кабмина — механизм соблюдения этого подхода. Все просто на самом деле.
— Вы действительно считаете, что все эти полезные законы в случае их принятия будут выполняться? Это при существующей-то системе прихода к власти политиков и желания отработать затраты, в том числе и на госслужбе? Это при полной-то уверенности каждой новой власти, что права любого закона – для нее, обязанности – для всех остальных. Не ударим ли снова по стрелочникам?
— Где-то, может, и ударим. Однако новое европейское законодательство, что называется, чудом принятое в Украине, прежде всего бьет по власти. Ее высшим эшелонам. И это – главное. Когда-то же надо начать указывать ей на обязанности.
Что касается прихода во власть, то я не буду сейчас рассуждать, кто и как у нас попадает в партийные списки и державные кресла. Но скажу, что в Украине, как и во всем мире, власть — это мандат доверия народа. Однако во всем мире реально существуют ограничения, которые политики не в силах преодолеть. Они там не безраздельные господа в министерствах. Поскольку там госслужба отделена от политики и способ назначений на должности иной. Там не раздают по двадцать портфелей заместителей министров, чтобы удержать коалицию и провести нужный правительству закон. Там — политическая стабильность.
В результате общество имеет гарантию институциональной памяти и преемственности власти. Во всех странах госсекретарь в каждом министерстве назначается сроком на пять лет. А политик приходит и работает с аппаратом, который ему не предан лично. Плюс аудит, контроль. И у нас может родиться такая схема! Закон о госслужбе решает эту проблему. Сегодня его поддерживает абсолютное большинство экспертного сообщества и международных организаций. Я убежден, что любое следующее правительство и ВР не смогут игнорировать этот закон. Он находится в таком состоянии, что его непринятие потребует серьезных политических объяснений. Впрочем, как и отказ от введения в действие антикоррупционного пакета с 1 января.