Независимое правосудие, пути его укрепления в демократических странах и роль судебной ветви власти в обеспечении выборов стали предметом обсуждения на XIII Международной конференции судей, закончившей вчера свою работу в Киеве. Конференцию почтили своим присутствием высшие должностные лица, приветственные письма передали Президент и премьер.
Из речи присутствовавшего лично секретаря СНБОУ Петра Порошенко (как известно, уже вплотную занявшегося реформированием правоохранительных органов), коснувшегося необходимых судебных преобразований, запомнилось следующее. Одним из приоритетных направлений в этой области он назвал повышение роли председателя суда путем предоставления ему новых функций. В принципе, один этот пункт способен перечеркнуть любое самое продуманное и прогрессивное «планов громадье» по здравому реформированию судебной системы. Потому что, невзирая на то, что по идее должность председателя суда сугубо административная, общеизвестно, что она всегда ассоциировалась с «хозяином суда», а не «первым среди равных». Для сохранения этого плачевного положения достаточно одного лишь из реальных рычагов влияния — сложившейся практики распределения дел между судьями. Ведешь себя хорошо — получаешь дела «рентабельные», нет — копайся с бесперспективными, неприбыльными, заинтересованные лица по которым упорно не понимают бедственного финансового положения третьей власти в целом и ее конкретных представителей в частности. Этой порочной практики вполне достаточно для того, чтобы, имея «контакт» с председателем суда, «решать вопросы». Это лишь один из множества аспектов «независимости» судебной власти. А если уж планируют начать с расширения функции председателей судов, насчет судебной реформы можно вообще больше не беспокоиться.
Но это — планы. Зато уже сегодня в приватных разговорах высокопоставленные судьи, отвечая на вопрос, как живется Фемиде при новой власти, утверждают, что не припоминают такого наплыва своеобразных обращений. Это «спущенные сверху» «просьбы» рассмотреть заявления такого-то гражданина и принять по его делу решение «в соответствии с законом, восстановив его нарушенные права»… То есть решение высокопоставленным чиновником по сути дела уже принято, а судью просят фактически оформить его «в соответствии с законом».
Выступления на конференции зарубежных гостей были весьма любопытными, хотя и оставляли привычный осадок. В очередной раз пришлось, как говорится, почувствовать разницу между местом и ролью украинского суда и других — из развитых, развивающихся стран и даже только что «ставших на путь». Тем не менее, тезисы, приведенные нами ниже, заставляют задуматься и об ином. О том, что определяющей в формировании независимой третьей власти является, помимо воли политического руководства государства, позиция судейского сообщества. Если, разумеется, такое сообщество существует. Если оно отстаивает корпоративные интересы в лучшем смысле этого слова, и способно скооперироваться, давая отпор иным ветвям власти, во всем мире стремящимся влиять на суды. Если оно способно не только создавать кодексы судейской этики, но и следовать им, не говоря уж о соблюдении законности. И, может быть, главное — если судейское сообщество способно к самоочищению. В противном случае его независимость оборачивается нашим бесправием.
Жан-Пьер ДЕНТИЛАК, судья, председатель палаты кассационного суда Франции: «Правосудие должно быть независимым от политической власти, как этого требует демократия и граждане. Однако во Франции это не всегда соответствует ожиданиям. Кроме того, правосудие считают слишком медлительным, слишком дорогим и малопонятным.
Что касается независимости судов, прогресс в этой области требует воздействия нескольких факторов. Прежде всего, необходим благоприятный политический контекст. Ведь независимость от политической власти правосудие должно получить от этой самой власти.
История французской судебной системы позволяет констатировать, что серьезные реформы были чаще всего следствием кризисных ситуаций — как в период политических потрясений, серьезных сбоев в функционировании судов, так и во время политико-судебных скандалов.
Граждане Франции до сих пор сомневаются в реальной независимости правосудия, о чем свидетельствуют регулярные исследования и опросы.
Такие сомнения объясняются несколькими причинами. Некоторые из них кроются в нашей истории, другие — в актах и их применении. Поскольку торжественное утверждение независимости правосудия всегда сопровождается определенной административной зависимостью.
Подозрительное отношение граждан вызвано также двузначностью статьи Конституции Франции, в соответствии с которой президент республики — «гарант независимости судебной власти», но также и глава исполнительной власти — возглавляет Высший совет корпуса магистратов. Органа, от которого зависит карьера судьи, в частности назначение на наивысшие должности. Такой порядок функционирования обозначает первичность исполнительной власти относительно судебной.
Хотя принцип подбора кадров по конкурсу содействует нейтральности судей, он не исключает жесткого контроля в судебных органах. Исполнительной власти достаточно при этом контролировать высшие ступени иерархии, как это имеет место ныне во Франции в отношении генеральных прокуроров, которые назначаются Советом министров и могут быть заменены в любое время.
Для судей назначение на высшие должности зависит от выбора Высшего совета юстиции — органа, члены которого сами считаются независимыми, если не брать во внимание, что его возглавляет президент республики, а заместителем председателя является министр юстиции.
Позиция генеральной инспекции судебных органов, непосредственно подчиненной министру юстиции, также является возможным путем вмешательства.
Сравнивая прошлое с нынешним состоянием дел, можно сделать вывод, что хотя и были достигнуты успехи на пути гарантирования независимости правосудия, остается еще определенная настороженность, основания для которой иллюстрируются примерами недавнего статуса прокуроров.
Предоставление гарантий относительно назначения и прохождения служебной карьеры прокуроров стало предметом дискуссий после серии разных дел, резонансных случаев в том смысле, что они прямо или косвенно касались лиц, принадлежащих к политической элите.
Но реформа, о необходимости которой президент республики говорил в 1996 году, не была осуществлена. Поскольку парламентарии не утвердили совместным голосованием, которое должно было состояться 24 января 2000 года, изменения в Конституцию, ранее принятые каждой палатой в отдельности. Этим иллюстрируется «вальс колебаний» политической власти, которая, провозглашая на протяжении двух столетий свою склонность к независимости правосудия, упрямо стремится удержать «пуповину», которая дает ей возможность в случае необходимости контролировать деятельность судебных органов.
Сложность судебной системы и наличие в ней разных статусов также препятствуют становлению достаточно сильной судебной власти, обеспечению независимости.
В своем решении от 22 июля 1989 года Конституционный совет отметил, что, в соответствии с конституционным принципом независимости, законодатель или правительство не могут «осуждать решения судебных органов, направлять им предписания или подменять их в урегулировании споров, которые относятся к их компетенции».
Несмотря на малую вероятность того, чтобы во Франции правительство либо та или иная палата парламента могли прямо отрицать судебное решение (хотя возникает вопрос о законах об амнистии и праве помилования), судебная администрация позволяет ограничивать независимость судей.
Такая ситуация сохраняется также и из-за самих членов судейского корпуса: из-за расхождений по незначительным вопросам и неспособности выработать единую позицию в принципиальных вопросах, из-за пособничества некоторых судей политическим руководителям. И, возможно, главным образом из-за равнодушия большого количества приспосабливающихся к существующему положению вещей. Такая практика противоречит принципам правового государства.
Во Франции существует не одно правосудие, а несколько. Несмотря на то что они рассматривают иногда смежные споры, как, например, вопросы ответственности врачей, суды административной и общей юрисдикции радикально отличаются друг от друга, и ничто не позволяет гармонизировать расхождения в судебной практике.
Французское правосудие можно заподозрить в низком уровне независимости. Однако следует избегать категорической оценки в зависимости от того, идет ли речь об обычной, каждодневной деятельности судей или об осуществлении правосудия в особых обстоятельствах.
Обычная деятельность судов мало интересует политическую сферу. Разве что средства массовой информации обратят внимание на то, что считается сбоем или проколом. И тогда неминуемо инициируется поспешное принятие закона в связи с данным случаем.
Главное заключается в том, что судьи почти органически держатся за свою независимость, а значит, любая попытка давления или запугивания чаще всего не только обречена на провал, но и может оказаться контрпродуктивной.
Остается небольшое количество резонансных дел и малый процент судей, на которых можно «повлиять». К сожалению, именно по таким немногочисленным, но широко и справедливо освещаемым в прессе случаям граждане составляют свое мнение о независимости правосудия.
Чтобы лучше обеспечивать независимость, не следует рассчитывать только на нравственность судей или, наоборот, считать, что самым главным является институциональный механизм. Надо помнить слова, с которыми канцлер Мишель де л’Оспиталь обратился в 1563 году к судьям: «Если вы не ощущаете себя достаточно сильными и справедливыми, чтобы управлять вашими пристрастиями, воздерживайтесь от обязанностей судьи».
Поскольку независимость — это результат индивидуальных, институциональных и организационных факторов, то именно на этих трех уровнях следует действовать, чтобы усовершенствовать порядок подбора и подготовки кадров, уточнять задачи и обязанности судей, рационализировать территориальное разделение и статус судей».
Судья Пол А.Мегнусон, окружной суд США, округ Миннесота: «Роль президента в процедуре назначения судьи на должность вытекает из статьи 2 Конституции США. Прежде чем официально назначить судью на должность, президент заслушивает информацию и советы от многочисленных советников и политических союзников, включая комитет Белого дома по подбору судей и департамент юстиции. Роль сената в процедуре назначений определяется понятиями «консультации» и «согласие», упомянутые в статье 2 Конституции. Стараясь развить и расширить свою консультативную функцию, сенат разработал механизмы влияния на процесс предложения кандидатур президентом, включающие сенатскую этику, оттягивание момента принятия решения, бесконечное рассмотрение сенатом кандидатур, неофициальные приватные встречи между сенаторами и кандидатами на должность, открытые слушания и создание сенатского комитета по вопросам юстиции.
Судебная система осуществляет самоуправление. Существует огромное количество действенных механизмов, предоставляющих возможность судебным органам работать самостоятельно и результативно. Национальная политика и бюджет судебной ветви власти определяются на судейской конференции США, где председательствует председатель Верховного суда. Для разработки рекомендаций относительно национальной политики и законодательства по всем аспектам управления федеральной системой судов конференция судей использует комитеты. К их основным функциям относятся, в частности, утверждение запроса на годовой бюджет судебной системы; внесение предложений относительно законопроектов, которые могут оказать влияние на судебную систему; обеспечение единообразия судебных процедур и результативности судопроизводства; полномочия на решения этических и дисциплинарных вопросов.
Независимость судебной системы требует значительного финансирования и зарплат. Это обеспечивает не только эффективную результативную работу судов, но также препятствует незаконному давлению и коррупции.
В целом, результативное финансирование судебной власти любого правительства обходится недорого. В США годовой бюджет судебной системы утверждается Конгрессом. Он составляет очень незначительную часть от всего федерального бюджета. Например, в 2005 году Конгресс выделил судебной системе 5,42 миллиарда долларов, что составляет малую часть от 2,4 триллиона федерального бюджета на 2005 год. В бюджет судебной системы входят статьи на выплату зарплат судьям и персоналу судов (около 60%); оплату аренды за помещения и здания судов, относящихся к исполнительной власти (20%); расходы на компьютеры, командировки, гонорары защитникам и присяжным (20%). В придачу к средствам, выделенным Конгрессом, судебная система имеет собственные доходы за счет оплаты, взимаемой с лиц, обратившихся в суд, как, например, сбор за обращение в суд, проценты, насчитываемые на задатки, штрафы.
Независимо от этого, финансирование судебной системы должно осуществляться безусловно и гарантированно. При надлежащем финансировании обеспечивается независимость судей, поскольку система может предложить достаточный уровень зарплаты, субсидий и пенсий для привлечения кандидатов на должности с соответствующей квалификацией. Кроме того, за счет этого обеспечивается доступ к научным разработкам и другим материалам, необходимым для добросовестного вынесения решений. Также подобающее финансирование обеспечивает достаточную безопасность и хорошие условия труда, содействующие повышению результативности и удовлетворению персоналом своей работой.
Заработная плата судьи должна быть надлежащей, фиксированной, регулярно выплачиваемой, а еще — защищенной от произвольных изменений ее размеров иными ветвями власти. Зарплата должна быть достаточной для того, чтобы привлечь кандидатов на должности с необходимой квалификацией, а также обеспечить способность судьи противостоять искушениям, поступающим извне.
Вообще зарплаты судьям определяет законодательная власть. Однако следствием этого стал контроль исполнительной ветви власти над судебной. Это, в свою очередь, привело к созданию независимых арбитражей и судебных советов, которые устанавливают и предлагают размеры зарплаты судей. В США существует федеральная комиссия по зарплатам в органах исполнительной, законодательной и судебной власти, которая проводит открытые слушания и отчитывается перед президентом относительно показателей заработной платы. Затем глава государства выносит полученные рекомендации на Конгресс. Как правило, уровень зарплаты для высших судебных должностей определяется на основании его сравнения с зарплатой в исполнительных и законодательных органах. Кроме того, Конституцией США гарантировано пожизненное пребывание в должности и неуменьшаемый размер зарплаты, что является гарантией, направленной против внешнего влияния. В конце концов основанием для надлежащего уровня оплаты работы являются не столько интересы судьи, сколько интересы народа.
Федеральная система США теоретически аполитична, но судьи в конечном итоге исполняют волю народа, поскольку назначаются и утверждаются избираемыми чиновниками. Хотя основными критериями отбора федерального судьи является его опыт работы и научные достижения, тем не менее политика является важным фактором для назначения судей. Кандидаты на пост подбираются из списка, составляемого сенаторами или служащими, представляющими политическую партию президента в том штате, где судью назначают на должность. Действительно, исторически сложилось так, что судьи назначались президентами, разделявшими их взгляды. И все же первые не должны отождествлять себя с политическими партиями.
Хотя ветви власти теоретически независимы одна от другой, тем не менее они имеют возможность вмешиваться в работу судебной власти и влиять на нее. Например, исполнительная власть может повлиять на финансирование судебной власти посредством советов, которые она отсылает в Конгресс относительно бюджета. Более того, под контролем законодателей находится юрисдикция федеральных судов. За счет чего можно усложнять или упрощать работу судей, касающуюся производства определенных дел. И все же, несмотря на такие вмешательства, США гордятся своей системой, где ни один политик не может указывать судье, какое решение принять по определенному делу».
ТОЧКА ЗРЕНИЯ:
Виктор Кривенко, председатель Совета судей Украины, заместитель председателя Судебной палаты по гражданским делам Верховного суда Украины: «Создается впечатление, что чем дальше продвигается Украина в направлении демократизации, тем более грубыми становятся попытки давления на судей с целью воспрепятствовать нормальному осуществлению правосудия. Конечно, было бы некорректным связывать такие явления с самой сутью современной демократии — это опровергается опытом стран с устоявшимися демократическими традициями. Дело в другом, а именно — в неверном понимании демократии, в злоупотреблении демократическими правами и свободами из корыстных или иных личных мотивов.
Строгое соблюдение принципа независимости судей решающим образом зависит от них самих, когда независимость выступает в качестве внутреннего регулятора поведения субъекта правоприменения. Это, конечно, должно соединяться с реализацией иных гарантий, предусмотренных Законом «О судоустройстве». Кроме того, заслуживает поддержки предложение: «запретить протестные акции возле помещений судов, публикации в средствах массовой информации перед началом рассмотрения дел относительно результатов их рассмотрения, проведение обысков в судах без решения суда высшего уровня, задержание в помещениях судов без разрешения судей лиц, только что освобожденных судом из-под стражи; установить, что уголовные дела в отношении судей возбуждаются только Генеральным прокурором Украины».
Относительно назначения судей на административные должности в судах, то рекомендациями парламентских слушаний «Об осуществлении судебно-правовой реформы в Украине» предусматривается, что эти полномочия рекомендовано передать органам судейского самоуправления. Как известно, сейчас решение этих вопросов относится к компетенции Президента Украины, но оно не предусмотрено среди его полномочий, закрепленных в статье 106 Конституции Украины. В этом видится нарушение части 2 статьи 19 Основного Закона. Итак, в правовом смысле этот вопрос остается открытым, потому что эти вопросы не должны решаться так, как они решались до сих пор».
Михаил Костицкий, профессор, доктор юридических наук, судья Конституционного суда Украины: «Одно из последних и весьма показательных решений Конституционного суда Украины касалось выборов Президента в декабре 2004 года во время оранжевой революции. Специфика ситуации заключалась в том, что фактически была установлена обратная связь: то есть уже не конституционная юрисдикция влияла на избирательный процесс, а наоборот — избирательный процесс однозначно повлиял на решение суда. Однако это не плохо — должна ведь существовать двусторонняя связь в важных общественных процессах. Интересно другое: несмотря на то что решение посодействовало победе на выборах нынешнего Президента В.Ющенко, это никак не улучшило статус Конституционного суда и дальнейшие перспективы его функционирования».