Анализ недавно принятых законодательных актов, регулирующих реформирование системы судебной власти в государстве (в частности Закон Украины "О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)" от 2.06.2016 г. и Закон Украины "О судоустройстве и статусе судей" от 2.06.2016 г.) наводит на невеселые раздумья. Как это ни парадоксально, новые законы породили и новые проблемы.
Статья 6 Конституции Украины закрепляет деление государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. А теперь поищем хотя бы одно словосочетание "судебная власть" в Законе Украины "О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)" от 2.06.2016 г.
Отождествляя понятие "правосудие" и "судебная власть", авторы этих законов допустили, мягко говоря, грубую теоретическую ошибку, поскольку правосудие - лишь одна из функций судебной власти, которую осуществляют особые субъекты судебной власти - суды. Но судебная власть осуществляет еще ряд функций, таких как судебный контроль, разрешительная функция и т.п.
Подменив раздел Конституции, фактически регулирующий структуру и полномочия системы судебной власти, понятием "правосудие", законодатель почему-то в этот раздел поместил такие субъекты судебной власти, которые не только не осуществляют функцию правосудия, но и не могут ее осуществлять по своей правовой природе, в частности
Высший совет правосудия, Конституционный суд, органы судейского самоуправления, прокуратуру, адвокатуру.
Это утверждается п. 1 ст.124 Конституции Украины, который закрепляет, что правосудие осуществляют исключительно суды.
Думаю, большинство согласится со мной, что и Конституционный суд выполняет не функцию правосудия, а только функцию судебного конституционного контроля.
Более того, законодатель в этом законе не определил место Конституционного суда в системе судоустройства Украины. Наверное, надо было закрепить в Конституции, что в Украине функционируют суды конституционной и общей юрисдикции.
Следующие субъекты из раздела Конституции "Правосудие" - органы судейского самоуправления. Думаю, и студент первого курса юридического вуза знает, что они функцию правосудия не выполняют.
Прокуратура и адвокатуры - это органы, способствующие осуществлению правосудия, но его не осуществляют. Более того, указанные органы не являются даже субъектами судебной власти.
Заслуживает отдельного внимания п. 6 ст.124 Конституции: Украина может признать юрисдикцию Международного уголовного суда. Считаю, что конституционная норма не должна содержать термина "может": Украина признает или не признает юрисдикцию этого международного судебного органа.
Уже напрашиваются вопросы к п. 3 ст.124 Конституции - о том, что юрисдикция судов распространяется на любой юридический спор и любое уголовное обвинение.
А как быть с п. 21 ст.79 и нормой переходных положений Закона Украины "О судоустройстве и статусе судей" от 2 июня
2016 г.? Они устанавливают, что решение Высшего совета правосудия и Высшего совета юстиции об отказе во внесении президенту Украины представления о назначении судьи на должность может быть обжаловано и отменено исключительно на следующих основаниях:
а) состав Высшего совета правосудия, который утвердил соответствующее решение, не уполномочен его принимать;
б) решение не подписано членом Высшего совета правосудия, который принимал участие в его принятии;
в) решение не содержит ссылки на определенные законом основания отказа во внесении президенту Украины представления о назначении судьи на должность или мотивов, по которым Высший совет правосудия пришел к соответствующим выводам;
Возникает закономерный вопрос: не противоречат ли указанные нормы Конституции Украины?
Считаю, что прямо или косвенно эта норма направлена на ограничение прав судей, у которых закончился пятилетний срок пребывания на должности; то есть чтобы, в случае массового отказа, эти судьи не могли обжаловать такое решение в судебном порядке.
Однако законодатель сам заложил под государство Украина мину замедленного действия, назначив в 2014 г. часть таких судей на должность бессрочно.
Для остальных в случае отказа есть прямое основание обратиться в Европейский суд по правам человека по ст.14 (Дискриминация) Конвенции о защите прав человека.
Яркое подтверждение вышеприведенному - производный от раздела "Правосудие" Конституции Украины Закон Украины "О судоустройстве и статусе судей" от 2 июня 2016 г.
Открываем п. 1 ст. 1 Закона: "Судебная власть в Украине согласно конституционным принципам деления власти осуществляется независимыми и непредвзятыми судами, созданными согласно закону". Странные вещи: и правосудие, и судебную власть у наших теоретиков осуществляют только суды.
Закономерно напрашивается вопрос: разве судебную власть осуществляют только такие субъекты судебной власти, как суды? А как быть с другими субъектами судебной власти, закрепленными в этом же законе? Это и Высший совет правосудия, и Высшая квалификационная комиссия, и органы судейского самоуправления, и Национальная школа судей, и новый субъект судебной власти, определенный этим Законом, - Общественный совет добропорядочности? Все эти субъекты реализовывают соответствующие функции судебной власти, кроме функции правосудия, или, как пишут авторы закона, - осуществляют судебную власть.
Теперь перейдем к более понятным вещам - к применению этих законодательных актов на практике.
Одной из главных задач судебной реформы в области судоустройства было создание европейской трехзвенной судебной системы. Кстати, уже много лет автор в своих публикациях подчеркивал необходимость этого и предлагал одну из таких моделей. А именно: высшие специализированные суды реформировать в палаты Верховного суда Украины, сделав этот орган единственной кассационной инстанцией. Соответственно, в областях или апелляционных округах - апелляционные, и на районном уровне - местные суды.
На базе хозяйственных судов (которых в Европе практически нет) создать полноценные гражданские суды, забрав у местных общих судов гражданские дела и объединив их с хозяйственными, - таким образом выйти на три отдельные главные юрисдикции: гражданскую, административную и уголовную. При этом каждое звено должно отвечать определенной инстанции, что практически имеем в уголовной и гражданской юрисдикции и что является головной болью для юрисдикции административной.
Что у нас по новому Закону? Сохранились те же юрисдикции - гражданская, уголовная, административная и хозяйственная; во-вторых, на уровне местных и апелляционных судов практически ничего не изменилось.
Очень неудачно проведена реорганизация Высших специализированных судов в структуру Верховного суда Украины. Так, ст.37 ЗУ "О судоустройстве и статусе судей" регламентирует: "2. В составе Верховного суда действуют:
1) Большая палата Верховного суда;
2) Кассационный административный суд;
3) Кассационный хозяйственный суд;
4) Кассационный уголовный суд;
5) Кассационный гражданский суд".
Здесь ученые применили новый метод формирования судебного органа - суд в суде.
Понятие "суд" мы рассматриваем обычно в двух плоскостях. Это, во-первых, государственный орган, являющийся полноценным юридическим лицом, и процессуальный орган, осуществляющий функцию правосудия или функцию судебного контроля (КСУ).
Назвав судебные палаты ВСУ Кассационными судами, законодатель лишил их первого признака: они являются не юридическими лицами, а всего лишь процессуальным органом, то есть они не являются полноценными судебными органами.
Хотя, на первый взгляд, у Кассационного суда вроде бы есть признаки юридического лица: его возглавляет председатель, который представляет кассационный суд перед органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами по вопросам деятельности этого суда, - однако такое отдельное судебное звено, как Кассационный суд, не предусмотрено ст. 17 Закона, в которой указано: "3. Систему судоустройства составляют:
1) местные суды;
2) апелляционные суды;
3) Верховный суд".
Для рассмотрения отдельных категорий дел, согласно этому Закону, в системе судоустройства действуют высшие специализированные суды. Как видим, о Кассационном суде речь не идет.
Теперь относительно процессуальных полномочий ВСУ. Так, в частности, он осуществляет правосудие как суд кассационной инстанции, а в случаях, определенных процессуальным законом, - как суд первой или апелляционной инстанции, в порядке, установленном процессуальным законом. ВСУ становится универсальным органом, как до сих пор был ВАСУ, он может быть судом первой, апелляционной и кассационной палаты.
Особого внимания здесь заслуживает Большая палата. Так, согласно ст. 45 Закона, Большая палата Верховного суда:
1) в определенных законом случаях действует как суд кассационной инстанции с целью обеспечения одинакового применения норм права кассационными судами;
2) действует как суд апелляционной инстанции в делах, рассмотренных Верховным судом как судом первой инстанции.
Феномен этого судебного органа заключается в том, что он может в апелляционном порядке отменять свои же решения. Воистину - "шедевр" судоустройства и правосудия!
Что касается дел, которые ВСУ будет рассматривать как суд первой инстанции, - это прежде всего касается административной юрисдикции, поскольку в других юрисдикциях такое не предусмотрено процессуальным законом.
Относительно высших специализированных судов, которыми являются Высший суд по вопросам интеллектуальной собственности и Высший антикоррупционный суд, - здесь после мордобоя между Генеральной прокуратурой и НАБУ без иронии не обойтись: не вызовет ли такое реформирование аналогичных последствий между ВСУ и Высшими специализированными судами?
А если серьезно, то коррупционные преступления являются уголовными, их должны рассматривать уголовные суды наравне с другими преступлениями. Создается впечатление, что судьям уголовных судов не доверяют, а возможно - проблема в другом: намного легче найти способ влияния на одну судебную инстанцию, чем на сотни местных судов.
Мы прекрасно понимаем, что судебная реформа - это не только реформа судебной системы или системы судов. Однако реформирование системы судов лежит в основе судебной реформы, и здесь нельзя ограничиться косметическим реформированием судебной системы.
Если учесть тот факт, что только около 10% всех рассмотренных судебных дел оспариваются в апелляционной и кассационной инстанциях, то станет ясно, что в каждой судебной юрисдикции основной тягловой лошадкой являются местные суды.
Эти судебные звенья наиболее приближены к людям, и, соответственно, на их работу поступает больше всего жалоб, что закономерно. Если каждая реформа направлена на улучшение обслуживания граждан органами государственной власти, то посмотрим, что же меняет к лучшему в отношениях "гражданин - суд" эта реформа? Пока мы улучшений не находим.
Сейчас самой острой проблемой в судебной системе в целом является одновременное выполнение функций административных судов местными общими судами.
Эта проблема возникла уже на первых этапах создания системы административного судопроизводства. Так, создавая эту систему, организаторы пошли самым легким путем - скопировали уже действующую систему других специализированных судов, хозяйственных. В частности, были предусмотрены окружные административные суды как местные в каждом областном центре, межобластные апелляционные суды и ВАСУ как кассационная инстанция.
При этом не был учтен один важный факт: в отличие от хозяйственного судопроизводства, в административном субъектом обращения за защитой нарушенных прав и интересов является не только юридическое, но и физическое лицо.
На практике это выглядело так: крестьянину, например, для судебного обжалования решений действия или бездеятельности сельского головы пришлось бы обращаться в административный суд, который находится за 100–150 км, в областном центре.
Таким образом, новообразованная система административных судов ухудшала территориальный доступ к правосудию.
В данной ситуации организаторы снова пошли путем наименьшего сопротивления - временно возложили функции административных судов на местные общие суды.
А как известно, одной из важных задач создания административных судов была именно разгрузка местных общих судов и сужение категории дел, подлежащих рассмотрению местными общими судами. Несмотря на нынешнюю нестабильность законодательства, постоянное внесение изменений, судья местного общего суда рассматривает одновременно уголовные дела, дела об административном правонарушении, трудовом и гражданско-правовом споре и административном иске.
То есть он должен в совершенстве знать уголовный, гражданский, административный процесс. При такой процессуальной нагрузке о каком высоком качестве рассмотрения дела можно говорить?
Решена ли эта проблема в новых законах? К сожалению нет. Так, ст. 21 Закона регламентирует: местными административными судами являются окружные административные суды, а также другие суды, определенные процессуальным законом. Кодексом административного судопроизводства Украины определено, что такими судами являются также местные общие суды. Аналогично, сохранились все категории дел, которые рассматривали апелляционные суды по первой инстанции.
Этот факт свидетельствует, что авторы законопроектов недостаточно хорошо осведомлены о проблемах нынешнего судопроизводства, а профессионалы были отстранены от участия в подготовке законов. Автора удивляет келейность подготовки указанных законов, отсутствие реального их обсуждения учеными и практиками.
Создается впечатление, что судьи-практики не были допущены к подготовке, некоторые же теоретики не знали и не знают реальных проблем системы судебной власти.
Избрание председателей судов и их заместителей напоминает известную акцию середины 90-х годов: избрание руководителей предприятий собранием трудовых коллективов. Правда, эти предприятия довольно быстро становились банкротами и обычно распадались.
Без надлежащего и реального контроля над организацией работы суда на местах не может быть и речи об успешной судебной реформе.
Наверное, проще было подобрать за два года несколько сотен порядочных, грамотных судей с организаторскими способностями, чем пытаться уволить около 8 тыс. судей.
Интересен в этом контексте опыт наших соседей в Венгрии, где председатель суда наделен правом контроля над ведением судебного процесса судьей.
В завершение хочу сказать: автор по этическим соображениям не давал оценки нормам, призванным побороть коррупцию в судейских рядах, а также политической составляющей этой реформы, которая заставляет сомневаться в успешности ее завершения. Здесь лучший судья - время.