Андрей РИШЕЛЮК, кандидат юридических наук,
Николай МЕЛЬНИК, доктор юридических наук
Как известно, качество социальной жизни во многом определяется качеством законов. А это предъявляет особые требования к самому закону — он должен способствовать социальному прогрессу и при этом быть справедливым, обоснованным, четким, понятным.
Сегодня есть все основания констатировать тот факт, что законодательная деятельность украинского парламента лишена системного, последовательного, планомерного характера, она не имеет четкой и стабильной направленности на стимулирование прогрессивного общественного развития. Такое состояние дел обусловлено двумя группами причин: внешними, находящимися за пределами парламента, и внутренними. К числу последних относятся и факторы, касающиеся прохождения законопроектов в парламенте.
В отличие от анализа политической составляющей деятельности украинского парламента, попытки профессионального публичного анализа хода и результатов законотворчества в нашей стране предпринимаются довольно редко. Не претендуя на исчерпывающее исследование указанной проблемы, на основе собственного многолетнего опыта участия в законотворческой деятельности считаем целесообразным высказать некоторые соображения относительно состояния дел и перспектив национального законотворчества.
Из года в год не только журналисты, но и многие высокопоставленные должностные лица государства в своих оценках работы парламента часто исходят именно из «валового» количества принятых актов или в лучшем случае из аналогичного количества принятых парламентом законов. Такой подход постепенно превратился в своеобразный стереотип, в идеологию, которая на протяжении уже довольно длительного времени оказывает влияние на поведение и работу парламента, правительства, отдельных депутатов. Однако существуют реалии законотворческой практики, порождающие серьезные сомнения в правильности этого подхода.
В период работы парламента
4-го созыва (2002—2006 гг.) было принято и вступили в силу 1138 законов и шесть кодексов. За то же время на рассмотрение парламента внесено чуть менее 5000 законопроектов — 4922 проекта законов и 34 проекта кодексов (мы считаем правильным не смешивать законы и постановления парламента, поскольку подавляющее большинство постановлений являются актами процедурного и персонального характера). Следовательно, за год регистрировалось в среднем свыше 1200 проектов законов и кодексов. Это значительно больше, чем в предыдущем третьем созыве, — тогда общее количество внесенных законопроектов составляло 3624 за созыв, или около 900 за год.
В соответствии с законодательством все внесенные субъектами законодательной инициативы законопроекты формально имеют право быть рассмотренными на пленарном заседании. И парламент
4-го созыва добросовестно пытался рассмотреть все или почти все проекты. В результате процедура рассмотрения все больше упрощалась, принятие многих законов в зале парламента стало сводиться к простому нажатию кнопок. Отношение к закону стало более легкомысленным, подготовка проектов к рассмотрению — менее тщательной. Похоже, что к концу созыва депутаты и руководители парламента вообще забыли о положениях Регламента Верховной Рады, согласно которым законопроект обычно рассматривается в трех чтениях.
Отмеченная тенденция к непомерному упрощению процедуры рассмотрения законопроектов, безусловно, является вредной. Особая процедура рассмотрения законопроектов на первый взгляд может показаться каким-то анахронизмом, но на самом деле является важной гарантией, во-первых, принятия парламентом действительно нужных стране законов, во-вторых, установления ими научно обоснованных нормативных предписаний, в-третьих, обеспечения системного законодательного регулирования общественной жизни. Безосновательное упрощение процедуры принятия законов — это прямой путь к снижению их качества. Результатом может быть принятие «некондиционного» по качеству законодательного акта, от которого на практике будет больше вреда, нежели пользы.
Большинство принятых на протяжении 4-го созыва законодательных актов (677 из 1144) — это законы о внесении изменений. Причем в практике Верховной Рады, к сожалению, сплошь и рядом имеют место случаи, когда изменения начинают вносить в недавно принятый закон. Иногда процесс корректирования закона начинается чуть ли не на следующий день после его принятия. Во многие законы уже в первые годы после принятия вносятся многочисленные изменения. Например, в Уголовный кодекс Украины, действующий с 1 сентября 2001 года, изменения за время работы парламента 4-го созыва вносились 29 раз, в Гражданский кодекс Украины, действующий с 1 января 2004 года, — 16 раз, в Закон «О налоге с доходов физических лиц», вступивший в силу с января 2004 года, — 16 раз. Даже в Кодекс административного судопроизводства Украины, вступивший в силу совсем недавно, 1 сентября 2005 года, четыре раза вносились изменения, причем первый раз — уже 8 сентября 2005 года.
Помимо этого, немало законов, принятых достаточно давно, находятся в стадии «перманентного» корректирования. В частности, Кодекс Украины об административных правонарушениях за период работы 4-го созыва менялся 64 раза, Закон «О налоге на добавленную стоимость» — 38 раз, Закон «О налогообложении прибыли предприятий» — 38 раз, Закон «О системе налогообложения» — 11 раз, Закон «О милиции» — 12 раз, и этот перечень можно было бы продолжать очень долго.
Между тем внесение изменений в действующий закон далеко не всегда может быть расценено как положительное явление. Оно понятно в тех случаях, когда после принятия соответствующего первичного закона прошло несколько лет, и практика вскрыла недостатки его содержания. Объективные условия, которым должен соответствовать тот или иной действующий закон, со временем также могут измениться, что порождает потребность в приведении закона в соответствие с новыми реалиями общественной жизни. Но если законодателю уже в первые годы после принятия какого-либо закона предлагают вносить в него многократные изменения и такие предложения принимаются, то налицо явное свидетельство низкого юридического качества такого закона. Ибо если закон основательно подготовлен и принят, не должно возникать потребности в его немедленном корректировании.
В тех же случаях, когда частые изменения действующего закона становятся обыденным явлением на протяжении нескольких лет, следует признать, что и «корректировочная» законодательная работа также ведется на невысоком профессиональном уровне. Разумным методом работы по усовершенствованию содержания действующих законов является не многократное «дергание» одного и того же первичного закона, а комплексный анализ его недостатков и внесение всех необходимых изменений за один, а не за пять, семь или десять раз.
Принятие многочисленных законов о внесении изменений существенно увеличивает общее, «валовое» количество принятых парламентом законов. Из этого следует вывод: большое количество законов, принятых парламентом за год или на протяжении созыва, отнюдь не свидетельствует об их высоком качестве. Скорее наоборот: если среди принятых преобладают законы о внесении изменений и некоторые первичные законы подвергаются многократному изменению, это, по всей видимости, свидетельствует об их низком юридическом качестве.
Что именно — количество или качество законов — должно быть главным приоритетом в работе законодателя? Думается, ответ на этот вопрос в значительной мере будет зависеть от того, на каком этапе развития находится национальное законодательство.
Периоды глобальной реконструкции бывают в истории каждой страны. В такое время законодательство по большей части только гонится за происходящими в общественной жизни изменениями и далеко не всегда успевает за их ходом. Устаревшие нормы стремительно заменяются новыми, законодательство вторгается в те сферы, где раньше вообще не было потребности в правовом регулировании. Громадные пробелы в законодательстве требуют скорейшего заполнения. Поэтому в такие периоды, возможно, и в самом деле становится важно принимать как можно больше необходимых законодательных актов, а вопрос о качестве закона, о юридическом совершенстве его норм нередко отходит на второй план. Однако необходимость обеспечить надлежащее качество закона и в это время не снимается с повестки дня.
Окончание периода разрушения старой и построения основ новой государственной и правовой системы с точки зрения права означает, помимо прочего, и окончание периода экстенсивного законотворчества.
Законотворческим результатом длившегося около 15 лет периода глобальной реконструкции в Украине являются свыше 700 принятых за период существования Украинского государства и действующих ныне первичных законов. (Под термином «первичный закон» понимается национальный закон или кодекс, содержащий самостоятельный «первичный» текст, в который впоследствии при необходимости вносятся изменения. Закон о внесении изменений такого самостоятельного текста не содержит, он лишь изменяет текст одного или нескольких «первичных» законов.) Но к началу работы 5-го созыва Верховной Рады этот период следует считать законченным.
В Украине больше нет причин для дальнейшего продолжения практики экстенсивного и не слишком качественного законотворчества. Настало время, когда приоритетом в работе законодателя должно стать не количество принятых законов, а их качество.
Качество любого конкретного закона определяется его содержанием. А внешним проявлением такого качества может выступать стабильность закона. Если закон в течение длительного времени стабилен и не претерпевает значительных изменений, то, как правило, его содержание соответствует реалиям общественной жизни и потребностям регулируемых им общественных отношений. А это и есть лучшее доказательство его надлежащего качества. Стабильность законов в праве является примерно тем же, чем в политике является прозрачность и прогнозируемость политических решений, чего ожидают и требуют от нашего государства и его руководителей.
Каким же образом качество принимаемых в нашем государстве законов может быть повышено до социально приемлемого уровня? Во-первых, необходимо улучшить качество проектов, ведь именно они являются исходным материалом, из которого создается закон. Во-вторых, необходимо повысить качество работы над проектами законов и, прежде всего, качество их рассмотрения в самом парламенте. В-третьих, уже достаточно давно стала очевидной необходимость не формального, а реального планирования всего комплекса законотворческой работы.
Нормой должно стать предварительное профессиональное изучение юристами вопроса о том, действительно ли необходим предполагаемый новый закон и нельзя ли решить имеющиеся проблемы иным, незаконотворческим путем (например, принятием указа президента или постановления правительства).
Между тем в последние годы все чаще проявляется легкомысленный подход к внесению законопроектов. Ежегодно сотни проектов вносятся по вопросам, которые являются мелкими по своему значению или вовсе ненормативными, относятся к компетенции органов исполнительной власти или уже решены должным образом в действующем законодательстве. При рассмотрении таких проектов парламентская машина работает вхолостую. Поэтому формально внесение таких проектов является реализацией права законодательной инициативы, по существу же налицо злоупотребление данным правом. Когда же действительно имеется необходимость внести законопроект, он должен готовиться основательно.
К сожалению, и в тех случаях, когда новый закон действительно нужен, его проект нередко пишется по принципу «что вижу, о том пою». А между тем очень желательно не ограничивать законопроект решением проблем, замеченных при первом взгляде на тот или иной конкретный случай. Любой законопроект, в принципе, должен носить комплексный характер и решать все законодательные проблемы, которые в данный момент имеются в той сфере общественных отношений, которая избрана его предметом. В противном случае следом за первым неполным законопроектом рано или поздно пойдет серия новых дополняющих проектов — и все они будут посвящены в общем-то одним и тем же вопросам.
В условиях распорядка работы, введенного Регламентом Верховной Рады 1994 года и сохраненного в действующем Регламенте, объем этого времени составляет примерно от 360 до 400 часов в год (в зависимости от количества пленарных недель). Между тем количество подлежащих рассмотрению проектов из года в год растет и, следовательно, неуклонно уменьшается среднее количество времени, на протяжении которого на пленарном заседании рассматривается тот или иной законопроект. С учетом того, что как минимум 1/3 от общего объема пленарного времени должно быть посвящено рассмотрению организационных, персональных и иных подобных вопросов, парламент для того, чтобы рассмотреть все внесенные в 2005 году законопроекты, должен был бы в среднем затратить не более 10 минут пленарного времени на каждый из них. Мыслимо ли за такое время всерьез рассмотреть проект акта, который в случае его принятия приобретает в пределах нашего государства высшую юридическую силу? Однако ввиду чрезмерного количества законопроектов, подлежащих рассмотрению, Верховная Рада в последнее время рассматривала их, почти укладываясь в указанный выше лимит времени. В отдельных случаях таким образом (за 10 минут, без сколько-нибудь серьезного обсуждения, без вынесения проекта хотя бы на второе чтение) принимались законы, текст которых составлял десятки страниц. Стоит ли удивляться, что качество принятых таким образом законов оставляет желать лучшего?
Количество внесенных законопроектов в настоящее время явно превышает «пропускную способность» парламента. Рациональной мерой в сложившейся ситуации может быть только нормативное установление жестких механизмов отсеивания неудачных и плохо подготовленных законопроектов без их рассмотрения в зале заседаний Верховной Рады.
Эффективным средством повышения качества принимаемых законов может стать и разумное планирование законотворческой работы.
Чрезвычайно важным является аспект стабильности: этот принцип предполагает, что принятые изменения в законы не будут внезапно сваливаться на граждан и организации, причиняя им неоправданные неудобства и нанося материальные потери. Именно по этой причине на Западе любой сколько-нибудь значимый закон, вносящий серьезные новации в сферы имущественных отношений, финансов, налогов и т. п., как правило, вступает в силу через несколько месяцев, а нередко и через два-три года после его принятия.
Сегодня украинские законы крайне нестабильны. Основной причиной этого являются не быстро и кардинально изменяющиеся жизненные реалии, а низкое качество законотворческой деятельности. К тому же, нестабильность (а значит, и несовершенство) законодательства нередко сама по себе порождает (провоцирует) нестабильность общественных отношений со всеми вытекающими из этого негативными последствиями для граждан и государства.
В регламенте парламента желательно предусмотреть положения, дающие комитетам возможность самостоятельно осуществлять объединение проектов. Следует помнить, что количество уже принятых первичных национальных законов и так достаточно велико. Поэтому при всяком предложении принять еще один закон следует уделить особое внимание вопросу о том, не дублирует ли он тематику уже существующих законов.
Нельзя не сказать и о цене рассмотрения законопроекта. В государственном бюджете на 2006 год на обеспечение деятельности Верховной Рады Украины предусмотрено 455 миллионов гривен. Это означает, что на создание условий, необходимых для одного часа пленарной работы парламента, общество сейчас затрачивает примерно 1,2 миллиона гривен. Ясно, что рассмотрение законопроекта — достаточно дорогое удовольствие. Цена такого рассмотрения для всякого внесенного законопроекта, если он доходит до зала пленарных заседаний парламента, составляет, по меньшей мере, несколько сот тысяч гривен. И если уж государство идет на такие затраты, то очень желательно, чтобы деньги тратились на рассмотрение и правильное разрешение действительно важных законодательных вопросов, а не на мелочи и глупости. Таким образом, обеспечение стабильности законов — это еще и обеспечение рационального расходования денег украинских налогоплательщиков.
В государствах с давно установившейся и хорошо отлаженной правовой системой бывают периоды, когда парламент, не слишком обремененный законодательной работой, начинает уделять большую часть своего рабочего времени общеполитическим дебатам или рассмотрению вопросов контрольного характера. Если же государству 15 лет от роду, то его парламент, конечно же, не страдает от недостатка законодательной работы. Именно так обстоят дела в Украине: сегодня можно без особого труда перечислить десятки важнейших законов, которые обязательно должна принять наша Верховная Рада.
Однако было бы совершенно неправильным сводить законотворческие приоритеты и задачи, стоящие перед парламентом 5-го созыва, к простому перечислению названий более или менее необходимых новых законов. Важно не только то, какие законы будут приняты, и не только то, какие политические, экономические или социальные вопросы будут решены в результате их принятия. Не менее важно также и то, в каком состоянии будет пребывать наше законодательство после того, как нынешний парламент завершит свою работу. И если через пять лет общество почувствует, что наши законы стали менее запутанными, двусмысленными, противоречивыми, более четкими, ясными и уже не требуют принятия пожарных мер для устранения многочисленных грубых законодательных просчетов, то можно будет с полной ответственностью заявить: парламентарии 5-го созыва в результате своей успешной работы сумели достичь того, чего так и не смогли сделать их предшественники.