Чтобы в полной мере ощутить неординарность произошедшего на четвертой сессии Парламентской ассамблеи Совета Европы, достаточно было видеть реакцию ее участников на решение, вынесенное по украинскому вопросу. К примеру, председатель мониторингового комитета Мота Аморал после случившегося долго гулял в кулуарах сам не свой, видимо, в недоумении, как такое вообще могло произойти. Госпожа Ханне Северинсен, главный докладчик по Украине, тоже была как в воду опущенная — к ее удивлению, на сей раз зал не пошел по заранее намеченному профильным комитетом пути, а предпочел рискованно импровизировать. Зато народный депутат Роман Зварич, выйдя из зала заседаний, прыгал, как молодой. Ему было чему радоваться: если на апрельской сессии ПАСЕ над Украиной нависала реальная угроза санкций вплоть до лишения членства в ПАСЕ, то теперь, в сентябре, ее успехи в области реформирования законодательства были признаны значительными. Украинской делегации при поддержке Постоянного представительства Украины в Совете Европы удалось сделать невозможное — вместо того, чтобы довольствоваться программой-минимум, была перевыполнена программа-максимум.
Переобещали
Пять лет назад Украина взвалила на себя воз обязательств перед Советом Европы — очень уж хотелось быстрее приобщиться к европейской демократии. По мнению экспертов, это была действительно непосильная ноша, учитывая, что справиться с ней государство рассчитывало за два с половиной года. К чему удивляться давлению Совета Европы, если и по прошествии пятилетки он не обнаружил обещанных изменений. Другое дело, что Киев явно перестарался с обещаниями. Теперь уже понятно, что можно и нужно было бы быть гораздо скромнее, чтобы достичь желаемого результата. Как это сделала, например, Македония: 25 обязательств взяты, пять из них выполнены. В результате еще в апреле ставился вопрос по снятию с нее процедуры мониторинга. Да и Грузию как-то не пугали лишением членства в Совете Европы, хотя в стране, судя по докладам на последней сессии, и теневой рынок поглотил до 80% всей экономики, и коррупция цветет пышным цветом.
К тому же мало только выполнять обещанное, нужно, чтобы это было замечено кем положено. Жизнь показала, что работу в Совете Европы нужно строить не на эмоциях, а на четком выполнении всех формальных процедур, подтверждая каждый шаг и свершившийся факт соответствующим документом. Ну куда это годится — даже то, что украинский парламент успел поправить в законодательной сфере к сентябрю, не было включено в окончательный отчет мониторингового комитета. Показательно, что в итоговой таблице пустовало место в графе «состояние выполнения» даже против обязательства принять новую Конституцию. А не мешало бы, как это заметил Постоянный представитель Украины в Совете Европы Александр Чалый, записать в онную графу слово «выполнено». Ведь в этом и заключается суть отчета по обязательствам. Что касается рамочного документа по правовой политике Украины в отношении прав человека и введения в действие нового Уголовного кодекса — они приняты и действуют, так что и эти обязательства выполнены. Поскромничали и в отношении Гражданского кодекса, а нужно было бы отметить существенный прогресс, ведь документ в целом (всего восемь книг) принят во втором чтении, в том числе три первые книги приняты окончательно. Подобная участь постигла и закон Украины «О политических партиях в Украине», хотя последний вступил в действие с 28 апреля текущего года. Позабыли и об указе Президента «О дополнительных мероприятиях по реализации прав человека на свободу перемещения и свободный выбор места проживания» от 15.06.01 г.
Залатали дыры?
Но самое обидное, что мониторинговый комитет не воспринял всерьез главное достижение украинского законотворчества. Имеется в виду малая судебная реформа — тот самый пакет из десяти законов, который путем внесения изменений в старое законодательство адаптировал систему правосудия к действующей Конституции. Причем сделано это было в максимально сжатые сроки. А ведь этот реформаторский пакет позволял закрыть существенные бреши в обязательствах Украины относительно: 1) принятия рамочного документа по правовой и судебной реформе, 2) реформирования Криминально-процессуального кодекса, 3) изменения роли и функций Генеральной прокуратуры, 4) обеспечения независимости судебной ветви власти и защищенности законом статуса судей. Если все это признать, то вряд ли логичным выглядело имеющееся в проекте резолюции утверждение, что Украина все еще «далека от выполнения» своих обязательств. Другое дело, что проведенная реформа не является полноценной, именно на этом акцентировала внимание госпожа Северинсен: «Судебная реформа не завершена, поэтому много людей чувствуют себя незащищенными. Различные инстанции, пользуясь своими полномочиями допускают произвол. Генеральная прокуратура действует по старинке, используя старые законы, пункты и статьи. Это отражается на качестве расследования преступлений... Нужен новый закон». Что касается неполноценности реформы, и это не могут не признавать отечественные законотворцы, Ханне Северинсен абсолютно права. Иначе зачем тогда огород городить, называя ее «малой» судебной или правовой. По большему счету реформа лишь приблизила правовое законодательство к требованиям Конституции, но не обеспечила его полное соответствие оным. Так, не снят с повестки дня общий надзор органов прокуратуры, правда, теперь его именуют прокурорским. Не обеспечена передача ответственности за управление пенитенциарной системой в Министерство юстиции. Наконец, не существует в полной мере независимости судебной ветви власти от исполнительной — суды в материальном плане по-прежнему полностью зависят от Минюста.
Тем не менее, нельзя не признать значительный прогресс в реформировании правового законодательства. Этого-то и добивалась украинская делегация в Страсбурге при активной поддержке Постоянного представительства. Ведь если с достижениями реформирования системы судоустройства соглашаются делегаты ПАСЕ других стран, то белых пятен в обязательствах Украины остается не так уж много. Сами посудите.
Украина уже ратифицировала Европейские рамочные конвенции по защите национальных меньшинств, по правам человека, по предотвращению пыток, выдаче преступников, по взаимопомощи в уголовных расследованиях, по отмыванию, поиску, аресту и конфискации доходов, полученных преступным путем и прочие. Задержка, да и то чисто формальная, возникла с Европейской хартией о региональных языках и языках национальных меньшинств. Конфуз состоит в том, что закон о ее ратификации, принятый Верховной Радой еще в 1999 году, Конституционный суд в 2000-м признал не соответствующими Конституции Украины. Однако выход найден: на рассмотрение Верховной Рады уже внесен новый проект закона о ратификации этой Европейской хартии. Поэтому окончательное решение — лишь вопрос времени.
Не должно быть проблем и с обязательством о принятии нового закона о выборах. С формальной точки зрения оно полностью выполнено. Оба закона — «О выборах народных депутатов» и «О выборах Президента Украины» — приняты в период действия мониторинга со стороны Совета Европы. Первый вступил в силу в октябре 1997 года, второй — в марте 1999 года. Какие тут могут быть вопросы? То, что в Украине принимается обновленная версия закона о выборах народных депутатов, не имеет прямого отношения к ее обязательствам. Как не имеет прямого отношения к ним тот факт, что «ассамблея встревожена убийствами журналистов, неоднократными случаями нападений и запугиваний журналистов, членов парламента и оппозиционных политиков в Украине...» Конечно, это совсем не означает, что такой проблемы не существует, но это и не повод к тому, чтобы растягивать мониторинг на бесконечный период. Тем более что Украина в лице своих представителей признала существующую проблему и обязалась приложить усилия для искоренения недемократических проявлений. В конце концов, как сказала г-жа Северинсен, «от этого зависит имидж Украины». Такие вопросы можно и нужно с успехом решать в постмониторинговом режиме. То же самое имеет прямое отношение и к странам развитой демократии. Разве там все идеально? Или совсем не существует проблем СМИ? Если уж быть до конца демократичными и излечиваться от болезни двойных стандартов, то нужно было бы вводить по данному специфическому вопросу тематический мониторинг. Причем не только в Украине...
Выиграли «процесс»!
Все это или почти все было доведено до сведения депутатов ПАСЕ, так что на сей раз удалось избежать традиционной ситуации, когда об Украине расказывали только докладчики. Теперь информация, подтвержденная соответствующими документами, поступала и в комитеты Совета Европы, и в политические группы. Чувствуется, к ломке стереотипа в отношении Украины усилия приложил г-н Чалый и его подопечные. При разработке поправок к резолюции ПАСЕ наконец отступили от привычной стратегии троешников, когда расчет шел на надежный, но крохотный успех. Думается, сыграл свою положительную роль и достойный прием Постоянного представительства по случаю десятилетия независимости Украины, который был проведен накануне рассмотрения украинского вопроса. Да и в депутатском корпусе не было существенных разногласий. Поэтому как только все эти шестерни единого механизма завертелись — результат не заставил себя ждать. По плечу оказалась не только программа-минимум (признать значительным прогресс в сфере реформирования украинского законодательства), за которую депутат Роман Зварич был готов в самом начале заседания «сдать» все остальные поправки, но и перевыполнение программы-максимум. Потому что, отметив значительный прогресс, Парламентская ассамблея проголосовала также за поправку, в соответствии с которой фраза, констатирующая, что Украина «все еще далека от выполнения своих обязательств», заменена на «еще не выполнила своих обязательств». А вдобавок принято решение о рассмотрении вопроса прекращения мониторинга уже в январе 2002 года в случае, если Украина успешно отчитается по всем своим обязательствам. И это несмотря на то, что снятие мониторинга с Украины напрямую связывалось с проведением очередных парламентских выборов. Докладчики не раз это подчеркивали. Неудивительно, что Ханне Северинсен была так расстроена голосованием ПАСЕ.
Впрочем, докладчики не так далеки от истины. Ведь до январской сессии осталось всего три месяца, а работы у украинских законотворцев невпроворот. Только с бюджетом они наверняка провозятся весь октябрь, раз уж встал вопрос об отставке министра финансов. Куда им до судебной реформы и зачистки остальных грехов перед ПАСЕ. Но надежда все же есть. Во всяком случае хотелось бы закрепить полученный авансом успех или хотя бы гарантировать его на апрельской 2002 года сессии ПАСЕ.