В начале года новая власть задекларировала стремление осуществить административную реформу, в частности «...провести функциональное обследование деятельности существующих органов исполнительной власти, исходя из того, что каждое лишнее управленческое звено вредно; оптимизировать на основе результатов такого анализа структуру центральных органов исполнительной власти», что нашло отображение в программе деятельности Кабинета министров Украины «Навстречу людям». Идеей административной реформы периодически проникалась не одна правительственная команда, следствием чего, как правило, был постоянный рост количества чиновников. Между тем определенные достижения последних месяцев в различных сферах общественной жизни сопровождаются все большими трудностями, связанными прежде всего с несовершенством существующих в Украине механизмов организации власти. Не стали исключением органы уголовной юстиции и суды. Принято считать, что на органы уголовной юстиции возложено проведение оперативно-розыскной деятельности и досудебного следствия. В мае текущего года приказом президента создана межведомственная комиссию по вопросам реформирования правоохранительных органов, на которую собственно и возложена ответственность за «... подготовку с учетом общепризнанных международных норм и стандартов предложений по усовершенствованию и оптимизации системы правоохранительных органов в Украине, их структуры, организации деятельности».
Приходится сожалеть, что Украина до сих пор не имеет единой взаимосвязанной концепции реформирования системы уголовной юстиции, тем более что нынешняя ее модель давно исчерпала имеющиеся возможности и вошла в противоречие с экономическим и социальным развитием государства. В то время как в сфере производства так или иначе вводятся новые принципы отношений и модели поведения, эти государственные институты продолжают работать по старым методам, сформировавшимся еще в довоенный период. Справедливости ради заметим, что и предшествующая власть неоднократно пыталась провести реформу в этой сфере, но, как у нас повелось, все свелось к косметическим изменениям и вымыванию наиболее профессионального ядра работников. Таким образом, государство не обеспечило надлежащий уровень управления реформированием общества и утратило контроль над криминальной ситуацией, возобновить который новой власти удается довольно сложно.
Стратегическая цель реформирования системы органов уголовной юстиции заключается в усилении ее дееспособности, при обеспечении согласованной и ответственной деятельности различных институтов исполнительной власти в сфере обеспечения общественного порядка, защиты граждан от преступных посягательств, предотвращения преступности и борьбы с ней, досудебного следствия, проблем гражданства и миграции, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их ликвидации, охраны важных государственных объектов, создания необходимых условий для внедрения в их деятельность международных стандартов. Поэтому на повестке дня стоит задача — сформировать организационно-правовые основы, которые бы ускорили процесс реформ и обеспечили эффективность правоохранительной работы в современных условиях. Эта стратегически важная задача должна решаться прежде всего путем достижения политической воли руководства государства в отношении необходимости реформ, поэтапного и последовательного их осуществления на основе глубокого научного обоснования.
Руководство министерств и ведомств, не дожидаясь утверждения концепции реформирования правоохранительных органов, активно приступило к осуществлению реформ. Звучат предложения о создании Национального бюро расследований, милицейских университетах и т.п. Дошло до того, что уже и Минтранс объявил об организации сети антитеррористических центров.
Реформы нужны, а главное, они необратимы, поэтому любые предложения относительно путей их осуществления требуют внимания. Однако желательно, чтобы их содержание учитывало государственные интересы, а не узковедомственные или еще хуже — чьи-то личные. Остается надеяться, что Украина прошла период, когда создание того или иного органа осуществлялось под конкретных лиц. Этот процесс происходил настолько активно и зашел так далеко, что аппарат управления увеличился в 1,5 раза, а численность органов, обеспечивающих обороноспособность и общественную безопасность — в 17 раз. При этом совершенно не учитывались экономические, демографические и территориальные особенности Украины. К чему это привело, судите сами. Уже сегодня правоохранительные органы по крайней мере в два раза превышают по численности Вооруженные силы Украины и составляют более 1% от населения Украины и это при условии, что армия будет сокращаться и впредь. В свою очередь только общая численность Министерства внутренних дел Украины составляет 324 400 человек, в том числе 240 200 лиц рядового и руководящего состава. К этому нужно добавить еще 32 700 военнослужащих внутренних войск. Значительно меньшей по количеству — 50 000 человек, в том числе 42 000 военнослужащих является Государственная пограничная служба. Примерно столько же насчитывает Служба безопасности Украины и около 10 000 лиц рядового и руководящего состава налоговая милиция ГНА Украины. Кроме того, необходимо учитывать также численный состав работников прокуратуры, таможенной службы и уголовно-исполнительской системы.
Таким образом, несложные подсчеты показывают, что один работник приходится примерно на 120 граждан Украины, включая грудных детей. Эти цифры наглядно показывают необходимость реформ, приведение структуры и численности силовых органов в соответствие с реальными финансовыми возможностями государства. Возьмем для примера Министерство внутренних дел, где расходы на одного сотрудника по всем статьям бюджета составляют менее 10 тыс. грн. в год, включая заработную плату, форменную одежду, социальную защиту, медицинское обеспечение, содержание помещений, средств связи, автотранспорта и т.п. Поэтому и неудивительно, что десятки тысяч сотрудников милиции, ежедневно заступающих на службу с оружием в руках, имея нищенскую заработную плату, иногда нарушают закон, не в силах устоять перед соблазном поправить свое материальное положение. В который раз подчеркиваем, государство не должно позволять никому, с любой, даже благотворительной целью, финансировать институты, являющиеся его опорой. Разрешая это, оно тем самым уступает часть власти и постепенно может утратить контроль над этой важной сферой государственного управления.
Преступность была, есть и будет, однако сама по себе система уголовной юстиции имеет на нее довольно ограниченное влияние. Результативность работы во многом зависит от эффективности всей системы государственного управления, не оставляющей потерпевшего от преступления наедине со своими проблемами. К сожалению, мы пока что не можем в полной мере обеспечить функционирование такой системы. Только в милицию каждый день обращается около 8 тысяч граждан с заявлениями и сообщениями о преступлениях и только в 20 процентах случаев возбуждается уголовное дело. Принято считать, что иногда милиция покрывает преступления, и подобные случаи действительно имеют место.
В прошлом году органами прокуратуры отменено 29 790 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, что составляет всего 2,2 процента от общего количества решений об отказе в возбуждении уголовного дела. Но и этого слишком много, поскольку за каждым подобным случаем стоит конкретный человек. Не снимая вины с сотрудников милиции, посмотрим на эту проблему с другой стороны. Проверка обращений, поступающих в правоохранительные органы, свидетельствует, что значительная их часть носит гражданский или административный характер и должна была бы решаться в судах при условии их надлежащего финансового и материального обеспечения. Вообще порядок обращений требует нового законодательного решения. Трудно представить, чтобы к президенту или главе правительства любой западной страны граждане обращались с нареканиями на плохую работу полиции, суда, коммунальных служб. Обычно такие проблемы решаются через адвоката в судебном порядке.
Именно на доверии к обществу, утверждении юридических процедур защиты прав и законных интересов граждан, неотвратимости наказания и должна базироваться идеология реформирования системы уголовной юстиции.
Так какими же должны быть главные составляющие концепции реформирования правоохранительных органов? Прежде всего необходимо предусмотреть меры по оптимизации существующей системы центральных органов исполнительной власти в сторону их уменьшения, а посему избавиться от дублирующих подразделений.
Дискуссионной, но требующей решения, остается судьба подразделений по борьбе с организованной преступностью. Очевидно то, что преступность, особенно организованная, выходит за пределы национальных и международных границ и использует самые новейшие технологии. Прежнее распределение криминальных структур по видам преступной деятельности разрушается, поскольку в наши дни торговля наркотиками сочетается с нелегальной перевозкой не только наркотиков и людей, но и с торговлей людьми. В свою очередь, контрабандисты оружия занимаются отмыванием грязных денег, а хищения из банковской системы сочетаются с налоговыми преступлениями. В ответ на подобное развитие ситуации руководство министерств и ведомств вместо объединения усилий на основе их реформирования идет по пути создания новых подразделений по каждому виду преступления, что требует не только значительных материальных затрат, но и квалифицированных специалистов. Вот и нынешнее руководство МВД, повторяя ошибки предшественников, недавно создало отдельное Управление по борьбе с преступлениями, связанными с торговлей людьми. Но при нынешней тенденции к глобализации преступности, этот путь представляется ошибочным.
Необходимо более внимательно присмотреться, почему и в каком количестве возникают и исчезают так называемые ОПГ. Наглядно это выглядит следующим образом. Вследствие нескоординированности действий две трети групп, которые на стадии досудебного следствия каждый год квалифицируются как организованные, суды таковыми не признают, а 20% дел вообще не попадают в суд. Что и неудивительно. Согласно статистическим данным, каждый год в Украине в среднем раскрывается 861 организованная преступная группа, причем 205 из них насчитывают всего 2 человека, 276 — 3 и от 4 до 10 — 395. И только в 24 входит более 10 человек. Характерно, что 611 ОПГ существуют в среднем меньше года и только три группы — более шести лет. Ежегодно в суды в среднем направляется около 7 тыс. дел в отношении преступлений, совершенных ОПГ, что составляет всего 1,8% от общего количества расследованных преступлений. Все это создает искаженное представление о распространении организованной преступности в Украине, препятствует пониманию и выработке стратегии противодействия. Улучшить ситуацию возможно путем объединения угрозыска, службы по борьбе с организованной преступностью и других родственных структур в единый блок уголовной милиции, с одновременной ликвидацией соответствующих подразделений в других ведомствах.
Украина не осталась в стороне от миграционных процессов, и для большинства мигрантов стала перевалочной базой на пути в другие страны. В нашем государстве непосредственное отношение к проблеме нелегальной миграции имеют около десяти министерств и ведомств, однако каждое из них может оценить ситуацию только лишь фрагментарно. Несовершенство национального законодательства не дает возможности создать элементарные условия беженцам, противодействовать нелегальным мигрантам, значительную часть которых составляют криминальные элементы, чувствующие себя в Украине намного лучше, чем дома. Одним из путей решения этой проблемы может быть создание в составе Министерства внутренних дел Государственной миграционной службы на базе соответствующих подразделений МВД и Государственного комитета Украины по делам национальностей и миграции.
В Министерстве финансов Украины целесообразно сосредоточить все функции, связанные с наполнением и планированием бюджетных расходов. Для этого ему необходимо подчинить Государственную таможенную службу и Государственную налоговую администрацию. При этом функции налоговой милиции целесообразно передать финансовой милиции, которая, в свою очередь, может быть создана путем объединения соответствующих подразделений МВД Украины.
В концепции следует определить пути реформирования досудебного следствия, которое в МВД незамедлительно нужно отделить от милиции, а в Службе безопасности — от военной службы. На определенном этапе досудебное следствие может сохраняться в этих органах, но в будущем его целесообразно интегрировать в судебную ветвь власти.
Несмотря на то, что президент Украины недавно утвердил новую структуру Службы безопасности Украины, считать это реформой можно с большой натяжкой. Этот важный государственный институт нуждается в коренной реорганизации, вследствие чего должен избавиться от функций, не предусмотренных действующим законодательством, а именно: борьбы с организованной, экономической преступностью и т.п. На определенном этапе развития современной украинской государственности это в какой-то мере было оправданно, но на сегодняшний день у милиции достаточно сил и средств самостоятельно справиться, по крайней мере, сдерживать организованную преступность и коррупцию. На этом фоне очень важно понимание кризисного состояния и поиск оптимальной структуры Службы безопасности Украины. Как показала участь бывшего Советского Союза, его система безопасности, доведенная на практике до крайности и абсурда, «не сработала», не позволила обеспечить безопасность государства, а органы безопасности поставила на уровень бесконечных и сложных испытаний при несомненной их силе, эффективности и потенциале, которыми они обладали при Советском Союзе.
Без сомнения, Служба безопасности Украины, избавившись от уже упоминавшихся несвойственных функций, должна сосредоточить свои усилия, прежде всего, на контрразведывательной деятельности, преодолении все новых видов противоречий, опасностей и угроз, поражающих общество. Именно Службе безопасности Украины, при определенных условиях, может быть предоставлено право брать в свое производство сообщения о событиях, которые могут носить признаки преступлений, представляющих угрозу национальной безопасности. В таком случае отпадает необходимость создания еще одного правоохранительного органа.
Структура Министерства внутренних дел остается неизменной на протяжении десятилетий. А вот преступность меняется, становится мобильнее, распространяет свое влияние за пределы конкретных административных единиц и даже Украины. Отечественная и мировая практика дают основания для того, чтобы признать районные управления милиции главным и наиболее разветвленным звеном в системе МВД. При имеющейся численности, надлежащем финансировании и при определенной реорганизации в более чем 20 тыс. сельских населенных пунктах уже со следующего года могут работать участковые инспектора или их помощники. Это не только улучшит правопорядок, но и будет реальным ответом на требование президента Украины, недавно поставившего такую задачу перед МВД. В Украине достаточно семи региональных управлений внутренних дел, которые могут быть созданы на базе 4—5 областных управлений, главной задачей которых должно стать руководство районным звеном, при этом Министерство внутренних дел должно сохранить за собой не столько функции управления, сколько анализа и контроля.
Это только лишь концептуальные положения построения системы МВД, да к тому же они преимущественно основываются на действующем законодательстве. Впрочем, без кардинального изменения законодательства, регулирующего уголовный процесс, оперативно-розыскную деятельность и другие сферы работы уголовной юстиции, любые реформы обречены на провал.