Как это ни парадоксально, но наиболее тяжелые испытания выпали на прокурорскую долю в дни нынешних реформ. В условиях, когда прежняя структура власти была полностью разрушена, а новая еще не создана, прокуратуре объективно пришлось взять на себя роль хранительницы устоев и традиций законопослушания, без чего невозможна жизнь нормального общества. И в это же время многие умные и уважаемые люди из реформаторского крыла повели настойчивую атаку на прокуратуру, стараясь лишить ее всех надзорных функций, а стало быть, и реального влияния в обществе. Наверное, сказалась их нелюбовь к советской прокуратуре.
При всем разнообразии мнений на этот счет существуют две крайние точки зрения. Согласно первой - она изложена в Концепции судебной реформы - «отмирание общенадзорной функции прокуратуры (т.е. надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. - Н.Р.) не может повлиять на состояние законности в стране...». По второй - ни одному другому органу в настоящее время не по силам заполнить «правовой вакуум», который образовался бы при ликвидации общего надзора.
Какая точка зрения верная? И та, и другая имеют под собой серьезное обоснование. Тем не менее рискнем предположить, что истина, как это часто бывает, находится посередине.
Известно, что прокуратура создавалась и всегда была преимущественно органом надзора. Начиная с момента образования (1722 год) и до судебных реформ Александра II (1860-е годы) ее «собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность... составляла лишь одно из частных дополнений к функциям надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике». Указ Петра I от 12 января 1722 года устанавливал: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, который должен рапортовать генерал-прокурору». В «Должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 года указывалось, что «генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил... Также должен накрепко смотреть, дабы Сенат в своем рвении праведно и нелицемерно поступал, а ежели что увидит противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно и с полным изъяснением, в чем они или некоторые из них не так делают, как надлежит, дабы исправили; а ежели не послушают, то должен в тот час протестовать и оное дело остановить и немедленно донесть нам»...
В ходе судебной реформы прокуратура лишилась полномочий по надзору за соблюдением законов. Однако сделано это было не потому, что такой надзор стал не нужен, а потому, что он «связывал руки» «всесильной администрации, верно стоящей на страже интересов дворянства и буржуазии». По оценке А.Кони, «упразднение... прав и обязанностей по надзору за ходом несудебных дел следует признать ошибкой составителей судебных уставов. Совершенное изменение в характере деятельности, быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но и противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя». Не случайно в дальнейшем правительство было вынуждено возродить, хотя и в чрезвычайно урезанном виде, некоторые элементы общего надзора.
Октябрьская революция 1917 года вообще ликвидировала прокуратуру. Около пяти лет в стране не было прокуроров. В 1922 году прокуратура была восстановлена, и прокуроры, кроме поддержания обвинения перед судом, стали вновь надзирать за законностью актов (действий и решений) должностных лиц, предприятий, учреждений, общественных организаций и даже граждан. Функция прокуратуры по надзору за исполнением законов была последовательно закреплена в Положении о прокуратуре 1922 года (ст.2), Конституции СССР 1936 года (ст.113), Положении о прокурорском надзоре в СССР 1955 года (ст.1, 2), Конституции СССР 1977 года (ст.164), Законе о прокуратуре СССР 1979 года (ст.1), а также ныне действующем законе Украины от 5 ноября
1991 г. «О прокуратуре» (ст.1, 19).
B Конституции Украины прокуратуре посвящен отдельный раздел - седьмой, в котором очерчена сфера ее полномочий. Таким образом, Конституция Украины определила, что прокуратура в системе органов государственной власти занимает свое специфическое место и наделена специальными полномочиями, то есть на нее возложены функции, являющиеся самостоятельным видом государственной деятельности. При исполнении своих полномочий прокуратура активно взаимодействует со всеми ветвями государственной власти и является важным элементом обеспечения баланса между ними. Полномочия прокуратуры Украины определены в статье 121 Конституции Украины, где указывается, что на прокуратуру возлагается поддержание государственного обвинения в суде; представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие, надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении иных мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан.
Среди полномочий прокуратуры не указаны функции осуществления общего надзора (надзора за соблюдением и применением законов) и проведения предварительного следствия, чем занимались органы прокуратуры с момента их создания. В пункте 9 раздела ХV (Переходные положения) Конституции Украины указывается, что прокуратура продолжает выполнять в соответствии с действующим законодательством функцию надзора за соблюдением и применением законов и функцию предварительного следствия - до введения в действие законов, регулирующих деятельность государственных органов относительно контроля за следованием закону и формирования системы досудебного следствия, и введения в действие законов, регулирующих ее функционирование.
Конкретный срок действия этой нормы будет зависеть не только от предусмотренных существенных изменений в системе органов прокуратуры. Необходимо обновление форм государственного контроля за соблюдением Конституции Украины и законов органами и должностными лицами исполнительной власти, местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности. Для этого как минимум необходимо введение в действие новых законодательных актов, регулирующих деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законов.
В чем, безусловно, правы авторы концепции судебной реформы, усматривающие «органический порок» прокуратуры в ее «беспредельном» и, по существу, якобы ничем не ограниченном вмешательстве в оперативно-хозяйственную и другие сферы государственной и общественной жизни?
Во-первых, в том, что в условиях административно-командной системы прокуратуры действительно были вынуждены заниматься «всем» и надзирать за «всеми» и, естественно, не могли охватить многих правовых актов, изданных с нарушением законов, не говоря уже о том, чтобы проследить исполнение требований тысячи законодательных актов. Но зато, как следствие, отвечали за все, и в первую очередь не за собственно надзорную деятельность, а за большей частью не решенные государством и обществом проблемы укрепления законности и правопорядка.
Во-вторых, объемность задач, помноженная на просчеты в организации надзора, обусловила «сползание» прокуратуры на позиции контроля не только за соблюдением законов, но и подзаконных актов, довольно распространенную практику подмены прокурорами органов контроля и управления.
В-третьих, ситуацию усугубляло само понятие «общий надзор». Оно сформировалось постепенно и вплоть до 1992 года было признано как практикой, так и законодателем. Название этой отрасли надзора «общим» как бы подчеркивает отличие ее от «специализированных» отраслей надзора. Но это отнюдь не конкретизировало сферу прокурорского вмешательства, а наоборот, размывало ее границы.
А в чем неточны сторонники сохранения функции надзора за исполнением законов? Они хотя и оговариваются, что эта функция, по мере того как будут формироваться и набирать силу естественные для гражданского общества правовые регуляторы и механизмы, станет сокращаться, но на нынешнем этапе по-прежнему исходят из той же посылки для прокурорского надзора - заниматься практически всем.
Немногим меняет суть предпринятая попытка законодательно сузить пределы прокурорского вмешательства. В Законе о прокуратуре уже не содержится указания на то, что она осуществляет надзор за соблюдением законов гражданами. Несколько раньше из обихода было исключено понятие «высший» надзор, а из прокурорских «общенадзорных» полномочий - объявлять предостережение. В ст.19 закона установлено, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Но не подкрепленное организационно-распорядительными документами, понятными и конкретными требованиями Генеральной прокуратуры, это указание закона во многом оказалось оторванным от реальной надзорной практики. Не без сожаления можно наблюдать признаки прежней тенденции, когда прокурорский надзор был втянут в решение задач исполнительной власти.
Какой же видится выход? В том, что даже на нынешнем переходном этапе требуется не расширять предмет надзора, а наоборот, сузить, сделав надзор по-настоящему избирательным. Прежде всего это требуется сделать в сфере экономики.
Сторонники такого подхода не учитывают как минимум два момента. Первый - не умаляя необходимости и важности прокурорского надзора в сфере экономики, нельзя игнорировать то совершенно очевидное обстоятельство, что исполнение и соблюдение законов в этой сфере является предметом не только надзора прокуратуры, но и обязанностью органов власти, а самое главное - весьма разветвленной системы органов государственного специального контроля. По ряду параметров они, если брать контрольные полномочия, специализацию, методику проверочных действий и т.п., не только предпочтительны, но и превосходят надзор прокуратуры.
Проблема здесь только в характере отношений с органами контроля. Прерогатива прокуратуры исключительно в надзоре за исполнением ими законов, и она вправе требовать от них проведения проверок в подконтрольных организациях и на предприятиях, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Другой аспект - проверка прокуратурой законности и полноты принятых контролирующими органами мер для устранения выявленных правонарушений и привлечения виновных к ответственности.
Такой характер отношений позволяет отсечь безграничное вмешательство прокуратуры в сферу экономики, исключить подмену органов контроля, создать прокурорам условия и действительно законные основания для выполнения конституционной обязанности по надзору за исполнением законов.
Второй момент, который недостаточно учитывается сторонниками наращивания «общенадзорных» функций, связан с повседневной практикой. А она свидетельствует о том, что только силами прокуратуры остановить разрушительные процессы, если не сказать больше - правовой беспредел, в сфере экономики невозможно. Следовательно, нужно не хвататься одновременно за все вопросы и пытаться решить их надзорными средствами, а сосредоточиться на пяти-шести главных направлениях, или, как сейчас принято говорить, приоритетах, составляющих основу законности в экономической сфере, и довести их до логического результата (законность в сфере налоговых отношений, законность правовых актов, бюджетных отношений и т. д.).
В дальнейшем можно предположить, что большинство проверок исполнения законов вообще будет проводиться в режиме доследственной проверки, что позволит решить многие вопросы.
Прошло три года после введения в действие Конституции Украины, однако до сих пор не приняты законы, регулирующие деятельность государственных органов относительно контроля за соблюдением законов. Не создана также система досудебного следствия. Прокуратура продолжает и сейчас исполнять эти функции. Получается, что некоторые нормы Конституции о прокуратуре не нужны, более того, они надуманны. Возникает вопрос - зачем лишать прокуратуру функции надзора за соблюдением и применением законов и передавать функции контроля государственным органам (при том, что до сих пор не определен механизм такой передачи), не имеющим никакого опыта в осуществлении подобного контроля? Не определяется также, о каком именно контроле идет речь, в чем его отличие от действующего в переходный период надзора прокуратуры.
Таким образом, существуют два пути дальнейшего реформирования и развития органов прокуратуры - путь урезанных полномочий, когда прокуратура будет лишена возможности эффективно отстаивать интересы государства и граждан Украины; и путь сильной, независимой, но в то же время ответственной перед обществом прокуратуры, которая в состоянии гарантировать обеспечение законности и эффективно защищать права граждан Украины.
К сожалению, несмотря на многочисленные предложения сотрудников прокуратуры, многих юристов относительно необходимости сохранения функций прокуратуры, они не были учтены при принятии Конституции Украины. Теперь для того, чтобы сохранить прокуратуру как крайне необходимый орган надзора, нужно вносить изменения в Конституцию Украины, а также в закон Украины «О прокуратуре». Положение, при котором прокуратура будет иметь возможности для реализации полномочий по осуществлению эффективного надзора за соблюдением законности, прав и свобод человека и гражданина, должно стать одним из приоритетных направлений правовой политики нашего государства.