Должностные лица, тем или иным образом причастные к процессу, обозначенному как «реформирование судебной системы», публично зачастую употребляют в данном контексте слово «компромисс» и выражают уверенность в том, что он будет найден. Но далеко не единичные стычки представителей разных ветвей власти по этому поводу оставляют все меньше надежд именно на компромисс, предполагающий, как известно, соглашение на основе взаимных уступок. Рассчитывать на уступки здесь не приходится: никто ничего просто так не отдаст и никто ничего просто так не получит. Поэтому речь скорее будет идти о победе или поражении. Это более чем серьезная борьба за реальную власть, в которой никакие усилия не могут считаться чрезмерными.
История этой борьбы изобилует недоразумениями и даже конфузами. А как иначе назвать заявление представителя исполнительной власти, повелевшего судам принимать правильные решения под угрозой невыплаты зарплат? Или утверждение, что судьи хотят «слишком много» независимости? Что касается позиции первого лица государства, то у тех, кто следит за выступлениями Президента, уже могло сложиться более-менее четкое представление о его взгляде на судебную власть вообще и проблему ее реформирования в частности.
Учитывая вышеизложенное, «ЗН» попробует выяснить у причастных и компетентных лиц, что принесет всем нам принятие закона «О судоустройстве».
Сегодня рассказать о своем видении проблемы согласился председатель Верховного суда Украины Виталий БОЙКО:
— Сказать, что реформа судебной системы назрела, значит не сказать ничего. Здесь мы, как говорят шахматисты, попали в цейтнот. У нас катастрофически не хватает времени, чтобы привести судебную систему в соответствие с требованиями Конституции, переходными положениями которой на это предусмотрено пять лет. Мы же в течение четырех с лишним лет ведем дискуссии и баталии, но фактически к реформе судебной системы еще не приступили. Поэтому сегодня она действует в рамках положений, сформированных в период существования бывшего СССР, то есть командно- административной системы. Как юриста, как действующее лицо той командно-административной системы, меня беспокоит, что некоторые ее традиции теперь хотят перетянуть и в судебную систему новой Украины. Как всегда, под прогрессивными лозунгами.
Я не знаю других вопросов, по которым было бы столько самых разнообразных законопроектов, — по судоустройству их уже около десятка. Впрочем, я не могу сказать, что сегодня есть принятые к рассмотрению проекты, предполагающие построение новой судебной системы.
На первых порах за основу были приняты два законопроекта, затем из них сделали один и приняли его во втором чтении. Со временем проект, уже представленный от имени комитета Верховной Рады Украины, признали неприемлемым в связи с тем, что якобы он во многом противоречит Конституции. Потом был разработан законопроект сотрудниками Минюста. Его внесли в порядке законодательной инициативы народные депутаты Гавриш, Задорожный, Бандурка и якобы Кивалов. Якобы, поскольку его подписи я не видел. Этот законопроект также не принят в первом чтении. Вообще сегодня законопроектов, которые подходили бы, скажем так, вплотную к рассмотрению Верховной Радой, нет.
Безусловно, последний законопроект, который считается поданным народными депутатами Гавришем и Задорожным во многом может быть приемлемым. Он повторяет положения, которые раньше были в проектах, но все же многие его позиции мне просто непонятны. И если построить судебную систему по последнему голосовавшемуся законопроекту, то она не сработает.
—Как вы считаете, к чему в результате приведет вся эта эпопея с бесконечными согласованиями?
—Безусловно, есть надежды на то, что наши политики, и прежде всего народные депутаты, будут глубже смотреть в суть принимаемых ими законопроектов. Но меня беспокоит следующее. У меня сложилось впечатление, что где-то 80% депутатов при голосовании не имеют представления о сути закона. Ну, скажем мягче, они обычно слабо ориентируются в том законодательном акте, за который голосуют. Боюсь, чтобы такая же участь не постигла и закон «О судоустройстве». Некоторые отдельные пробелы проекта, способные привести к негативным моментам, когда судебная система уже начнет работать на основе этого закона, могут не заметить даже специалисты. А если народные депутаты не обратят внимание на очевидные вещи — например, на желание заполитизировать этот судебный орган, в частности, путем предоставления возможности подбора судейских кадров в Верховный суд в соответствии с политическими симпатиями — последствия предвидеть несложно.
Например, Минюст предлагает, чтобы Президент Украины назначал на должность судьи Верховного суда лицо, никогда не работавшее судьей. Это уже будет лазейка, позволяющая назначить человека в соответствии с политическими симпатиями, а не на основании персонального подхода, оценки профессионализма и опыта. Хотя и предусматривается, что уровень подготовки претендентов будет проверять квалификационная комиссия.
С другой стороны, предлагается оставить только одну квалификационную комиссию, а количество судей в ней уменьшить с одновременным увеличением количества представителей Президента, Минюста, Уполномоченного ВР по правам человека. Предлагается, чтобы председатель Верховного суда был непричастен к формированию высшего судебного органа. Следовательно, создается возможность для пополнения Верховного суда Украины непрофессионалами. А если и профессионалами, то, скажем так, с политическим подтекстом. И если это является нормой для Конституционного суда, формируемого из представителей разных ветвей власти, то для Верховного суда подбор кадров, исходя из политических соображений, может привести к негативным последствиям при рассмотрении конкретных судебных дел и даже к конфликтам. Это лишь один момент, иллюстрирующий, как сложно надеяться, что будет принят приемлемый законопроект. Конечно, мы будем разъяснять свои позиции народным депутатам, но все же я не уверен, что многие из них пожелают углубляться в суть.
— Если использовать шахматную терминологию, с которой мы начали, то, учитывая, в частности, позицию народных депутатов, не является ли ситуация с принятием законопроекта патовой?
— Думаю, что здравый смысл победит. Если, конечно, отвергнуть попытки некоторых, относящих себя к новой генерации, юристов быть пионерами в реформировании судебной системы. Так вот по поводу этой новой генерации. Я вижу тех юристов-политиков, которые еще вчера были хорошими бизнесменами, и я не уверен, что и сегодня они не являются ими. Эти юристы от политики относят себя к новой генерации, но их предложения сводятся к простому, формальному реформированию судебной системы. На первый взгляд оно является реформированием, но если задуматься, как сработает созданная на таких принципах судебная система, то станет ясно, что сама глубинная суть этой реформы их не волнует.
Когда мы вносим предложения, то анализируем все аспекты, в том числе — количество судебных дел. Мы анализируем все возможные тенденции в судопроизводстве. Чтобы не получилось так, как с законодательно предусмотренной фиксацией судебного процесса техническими средствами. Нигде, кроме Верховного суда, этого не делают, т.к. нет такой финансовой возможности. Поэтому все эти предложения, в том числе о создании новых судов, дополнительных судов на уровне областей — это соблазнительно, но нам не по карману. Это можно предусмотреть разве что на будущее.
— С какими позициями последнего законопроекта вы категорически не согласны?
— Во-первых, последние законопроекты предполагают создание высших судов по направлениям права — высший уголовный, гражданский, административный и арбитражный суды. По нашему мнению, такая судебная система будет противоречить Конституции, которой предусмотрено создание высших судов только в системе специализированных судов. Если считать, как это предусмотрено в проекте, что все суды являются специализированными, то это может привести к проблемам, связанным с формированием судов, поскольку для того, чтобы осуществлять правосудие в специализированных судах, не обязательно иметь высшее юридическое образование. Кроме того, нельзя будет рассматривать дело единолично, а только втроем. Есть и другие вопросы, которые обязательно возникнут при работе такой судебной системы, и решать их будет очень сложно.
Во-вторых, нас очень не устраивает следующее. Проект предусматривает, что работа Верховного суда проводится в пленарном режиме. То есть все судьи вместе рассматривают одно дело. Бесспорно, там, где, как в Конституционном суде, существует одна юрисдикция — изучение на соответствие законов и нормативных актов Основному Закону, это логично. Там каждый судья — крупный специалист в области конституционного права, и они все вместе имеют один объект исследования. Поэтому ясно, что такой суд должен работать в пленарном режиме, с участием всех судей. Так же, как и, например, Европейский суд по правам человека. Если же Верховный суд будет работать в пленарном режиме, это практически сведет эффективность его работы не то чтобы к нулю, но к очень низкому уровню. Будет проверяться чрезвычайно малая часть судебных решений. Верховный суд практически перестанет быть судебным органом. Поэтому, по нашему мнению, следует сохранить специализацию в Верховном суде. Тем более что в Конституции и не предусмотрено рассмотрение дел пленумом. А ликвидация судебных коллегий существенным образом уменьшит возможности Верховного суда выполнять свои функции как высшего судебного органа. Кроме того, в целом ряде случаев будет нарушено право граждан на апелляцию.
Соответствует ли это интересам общества? Я думаю, что нет. Такой судебный орган, как ВС, должен иметь существенное влияние для правильного применения законодательства, в том числе и высшими судами, высшими специализированными, а также Высшим арбитражным судом, который за время своей деятельности не привык к тому, чтобы его решения кем-то проверялись. И здесь, я вижу, главную скрипку играет руководство Высшего арбитражного суда, настаивающее, чтобы их решения были окончательными и никаким другим судебным учреждением не проверялись. Мы считаем такую позицию неприемлемой, способной причинить вред интересам государства и общества.
Еще один момент, где мы очень расходимся во взглядах. Сегодня хотят сохранить такой рудимент в отношениях между ветвями власти, как обслуживание судебной власти Министерством юстиции Украины, которое является составной частью исполнительной власти. У нас есть очень горький опыт того, как власть, командно-административная система через Министерство юстиции руководила правосудием. Идти к созданию правого государства, беря с собою этот рудимент, было бы большой ошибкой.
Мне эта проблема известна по собственному опыту, ибо я прошел весь этот путь. Я начинал судьей в 1963 году, когда министерство юстиции ликвидировали. Тогда областные суды руководили судами низшего звена, занимались их организационным и финансовым обеспечением. Это не выход, и такого не должно быть, чтобы в административном плане суд низшего уровня подчинялся суду высшего уровня. В 1970 году Минюст возобновили, создали управление, ответственное за организацию судебной деятельности. Я хорошо помню, как рьяно начал тогда Минюст проверять роботу судов, в том числе назначения мер наказания. Я тогда работал уже председателем районного суда и хорошо ощущал влияние Минюста. Когда я как председатель райсуда каждый раз шел в Минюст с протянутой рукой и говорил: «Дайте!», то иногда я не мог отказаться принять решение, которое было угодно там, ведь завтра я снова пойду туда просить все — от бумаги до ставки машинистки. Потом я сам работал в Министерстве юстиции, отвечая за качество работы судов. И все судьи хорошо понимали, что я, например, могу дать машину, а могу отказать...
Я знаю, как это было, как использовались эти рычаги влияния на суды, в том числе, с сожалением признаю, при моем участии. Знаю, что происходит сегодня, и не хочу, чтобы все это осталось в будущем. Мне очень понравился вывод эксперта, работающего в рамках содействия парламенту Украины, американского профессора юридического факультета университета штата Индиана Чарльза Джейя. Ознакомившись с последним проектом закона «О судоустройстве», он высказался так: «Прежде всего, законопроект дает исполнительной власти значительно больший контроль за назначением на должности судей, их деятельностью и фактическим устранением с должностей, что может быть поводом для тревоги, в особенности если у исполнительной власти есть опыт манипулирования судами и судьями». У нас опыт манипулирования судами и судьями очень большой. А то, что сегодня у Мин-юста есть множество рычагов влияния на суд, — тоже очевидно.
Попытка сохранить за Министерством юстиции такие функции, как распределение средств, определение оплаты труда судей, назначение премиальных за хорошую работу, кадровая политика, организация работы судов, анализ судебной статистики и определенная оценка ее, — рудимент командно-административной системы. Мин-юст также хочет быть причастным к назначению на административные должности в судах. Мы против, ибо Минюст не может судить о деловых качествах судьи, определять, кто может занимать должность председателя суда.
Впрочем, самым главным является то, что Минюст выполняет чрезвычайно много государственных функций, оспариваемых гражданами в суде. Например, отказ в регистрации партии, жалобы на действии нотариусов, ЗАГСов, которые подведомственны системе органов юстиции. С одной стороны, Минюст в суде выступает как ответчик перед гражданином, с другой — он же опекает этот суд, и с помощью множества рычагов может влиять на него, а значит, и на его решение. Такая позиция этого государственного органа не дает гражданину уверенности в том, что решение суда будет справедливым, объективным и непредубежденным. И, к сожалению, практика показывает, что влияние со стороны представителей исполнительной власти на решение суда имеет место.
По нашему мнению, во избежание такой ситуации следует создать специальное учреждение — пусть это будет государственная судебная администрация или административное управление по обеспечению судебной деятельности, которое будет заниматься организационными, финансовыми вопросами. Эта структура должна существовать отдельно и иметь единую функцию — обеспечивать нормальную деятельность судов под контролем органов судейского самоуправления, чтобы Совет судей Украины мог проконтролировать, куда эти деньги идут, правильно ли распределяются и тому подобное.
— Это единственная форма контроля над судами, которую вы считаете допустимой?
— Несомненно. В соответствии с Конституцией, вопрос внутренней деятельности судов относится к компетенции органов судейского самоуправления.
—А является ли этот вопрос именно внутренним? Сегодня часто говорят, дескать, не следует предоставлять судам несвойственные им функции...
— Вопрос, как распределить средства, выделенные из госбюджета, прежде всего интересует самих судей, и они должны знать, как эти средства распределяются.
В общем здесь часто прибегают к подмене понятий, даже к спекуляциям. Говоря, что судьи хотят стать независимыми не только от контроля исполнительной власти, но и от закона. Ссылаясь на недостатки в работе судов, говорят, что судья неподконтролен, поэтому и принимает неправильные решения. А если бы, дескать, кто-либо над ним стоял и подсказывал, какое решение принять, ошибок было бы меньше.
Кстати, в общем-то зависимому судье, может быть, даже лучше жить. Он и квартиру получит побыстрее, да еще и в центре города, и премию ему большую дадут. Может, дадут даже компьютер с принтером и он не будет работать с печатной машинкой 1963 года. Посмотрите на чиновников — каждый сидит в отдельном кабинете и все имеет. В отличие от судей. Это, кстати, еще один показатель отношения исполнительной власти к обеспечению судебной деятельности.
Еще одно противоречие, возникающее при обсуждении законопроектов. Предлагается создать в Украине только одну квалификационную комиссию, которая определяла бы уровень подготовки претендента на должность судьи. Сегодня такие комиссии есть в каждой области. Они определяют, рекомендовать ли претендента после пятилетнего срока на должность, дают рекомендации судьям, которые переходят в суд высшего уровня, присваивают квалификационные классы судьям и рассматривают вопрос привлечения их к дисциплинарной ответственности. Разве смогут члены одной такой комиссии, работающие не на постоянной основе, изучать все обстоятельства, принимать квалифицированные решения, внимательно изучив огромное количество документов?
Вместе с созданием одной такой комиссии на всю Украину возникнет еще одна бюрократическая структура, еще один недееспособный орган типа Высшего совета юстиции. Ведь тоже задумывали создать хороший орган, а вышло, что создали еще одну преграду, в частности, на пути к ускоренному предоставлению материалов Президенту для назначения судьи на должность впервые.
— Вы считаете, что коэффициент полезного действия Высшего совета юстиции — низкий?
— Очень низкий. Несмотря на все надежды.
— Известны случаи, когда квалификационная комиссия судей единодушно приходила к выводу, что конкретный судья не может занимать свою должность, но, несмотря на это, он продолжает работать в течение длительного времени. Выходит, реальных рычагов для эффективного самоочищения судейства, которое стремится быть и впрямь независимой ветвью власти, нет...
— Я согласен с тем, что следует повысить ответственность судьи за отношение к делу, соблюдение присяги. Механизм освобождения судебного корпуса от недобросовестных сотрудников, безусловно, следует усовершенствовать. От недобросовестных судей надлежит избавляться, и чем быстрее, тем лучше. Процедура, согласно которой на увольнение судьи подает только Высший совет юстиции, привела к еще большей волоките. Отдельные представления лежат там в течение месяцев, несмотря на очевидные, установленные факты. Конкретного судью уже давно пора было бы выгнать, а он работает, временами просто дискредитируя судебную власть. Процедура обращения к Верховной Раде за нарушение присяги чересчур растянута во времени и очень вредит авторитету суда. Ведь как будет судья, который знает, что есть представление об увольнении его с работы, рассматривать дела, мы с вами прекрасно понимаем.
Ответственность судей за осуществление правосудия следует повысить — это безусловно. Но влияние исполнительной власти на судебную деятельность должно свестись к минимуму. И проверять судью может только соответствующий специалист. Ибо если снова предоставить право проверять работу судьи инспекторам исполнительной власти, то эта проверка вполне может стать рычагом влияния на судью, который принял не то решение, какое кому-то хотелось бы.
— Разделяет ли вашу позицию относительно реформирования судебной власти глава государства?
— Мы действительно попали в цейтнот, и Президент оценил эту ситуацию, создал и даже возглавил рабочую группу по согласованию всех этих проблем. Это специальная рабочая группа, которая будет отслеживать сложные, противоречивые моменты, определится и внесет свои предложения относительно того, какой должна быть судебная система. По поводу позиций я скажу только то, что сказал Президент на последнем заседании рабочей группы. Он выразил обеспокоенность в связи с тем, что осталось очень мало времени для реформирования судебной власти. Он отметил, что мы должны выполнить свои обязанности перед Советом Европы и, в первую очередь, требования Конституции. В общем, Л.Кучма за то, чтобы и исполнительная власть не брала на себя определенные полномочия, присущие только судебной власти, и чтобы определенным образом были противовесы разных ветвей власти, чтобы не было перекосов в деятельности каждой из них. Президент выслушал мнения всех участников совещания и подчеркнул, что существенного, непреодолимого противоречия нет. Что у каждого из присутствующих есть желание достичь консенсуса. Л.Кучма не сказал, какую позицию он поддерживает, и дал задание согласовать все позиции. Следовательно, можно надеяться, что процесс реформирования судебной системы Украины существенным образом ускорится в направлении, намеченном нашим Основным Законом, для надлежащего обеспечения конституционного требования: права и свободы гражданина защищаются судом.