14 июля состоятся повторные выборы народных депутатов Украины в трех одномандатных округах — № 18 (Винницкая область), № 35 (Днепропетровская), № 201 (Черкасская). Конечно, это событие будет менее значимо в общегосударственном политическом измерении, нежели основные выборы, состоявшиеся 31 марта этого года. Хотя для избирателей упомянутых округов, а также кандидатов и поддерживающих их партий повторные выборы будут по-своему очень важными и сложными. У повторных выборов всегда другие, чем у основных, логика, тактика и сценарий. Но, как правило, — не меньшее избирательное напряжение и острота политической борьбы. Недаром на повторные выборы зарегистрировано в округе №35 — в 1,5 раза кандидатов больше, чем в марте, а в округах №№18 и 201 — в два раза. Среди новых соискателей депутатского мандата имеем всех победителей и большинство участников выборов 31 марта в этих округах, 17 народных депутатов предыдущих созывов (в основном третьего), 26 кандидатов-неудачников, потерпевших поражение на выборах 31 марта в других одномандатных и многомандатном избирательных округах. Фавориты во всех этих трех округах имеют, согласно новейшим избирательным технологиям, своих «клонов», причем в округе №18 — сразу двоих, в том числе одного абсолютно полного (фамилия, имя, отчество). Некоторые избирательные противоборства будут иметь знаковый характер системного политического противостояния. Следовательно, впереди у этих округов очень жаркое политическое лето.
Впрочем, нормальному течению этих избирательных битв могут существенным образом помешать отдельные проблемы сугубо правового характера. Отсутствие в действующем законе «О выборах народных депутатов Украины» точных и однозначных регламентаций некоторых принципиально важных процедур именно для повторных выборов и возможность разночтения в этих случаях может поставить под вопрос результаты выборов и их легитимность вообще.
Правовая природа повторных выборов
Ключевой момент в понимании правовых проблем повторных выборов по избирательному закону образца 2001 г. — их правовая природа. Конкретнее — точный и исчерпывающий ответ на вопрос: чем по правовой природе являются повторные выборы — принципиально новыми выборами со всеми их процедурами и атрибутами или последовательным продолжением тех основных выборов, по отношению к которым они являются повторными? Простая логика подсказывает — конечно продолжением. Но важность этого ответа для следующих принципиальных выводов заставляет разобраться во всех нюансах вопроса до конца.
Так, статья 14 закона «О выборах народных депутатов Украины» (далее — закон) формально зачисляет повторные выборы в отдельный вид выборов, наравне с очередными, внеочередными и промежуточными. Но, на наш взгляд, в этом случае речь идет об отличии выборов по названию, а не по их сути. Все же правовая природа повторных выборов (пусть их и называют отдельным видом выборов) определяется, по нашему мнению, другими положениями закона. В частности частью 4 статьи 10 определены этапы избирательного процесса, среди которых последним является «регистрация избранных депутатов». А частью 5 этой же статьи 10 устанавливается, что «избирательный процесс завершается официальным обнародованием Центральной избирательной комиссией результатов выборов депутатов». При этом официальным обнародованием результатов выборов депутатов, в соответствии со статьей 78 закона, является публикация списка избранных депутатов по установленной форме. Подчеркнем — не решение окружной комиссии или ЦИК о, например, признании выборов недействительными, а только публикация списка избранных депутатов. И это не простые формальности. Ведь именно регистрацией избранных депутатов и публикацией списка избранных депутатов ЦИК подводит окончательную черту под процессом правовой оценки результатов выборов, установленных окружными комиссиями, который происходит, в частности, в форме обжалования, судебного иска и т.д. То есть, если нет регистрации депутатов и публикации ЦИК о результатах выборов в соответствующих округах, избирательный процесс в них не завершается и, соответственно, продолжается в форме повторных выборов.
С другой стороны, в соответствии со статьей 82 закона, устанавливающего особенности повторных выборов, определено, что они начинаются не с первого, а только с 5-го этапа стандартного избирательного процесса, регламентированного, как отмечалось выше, статьей 10 закона. На повторных выборах нет ни этапа составления списка избирателей (выборы проводятся, согласно статье 82, «по тем же спискам избирателей, которые использовались для проведения очередных выборов»), ни, естественно, создания избирательных округов, ни «создания избирательных участков» (выборы проводятся «на тех же избирательных участках»), ни «создания избирательных комиссий» (выборы проводятся «теми же окружной и участковыми комиссиями»). Да и полномочия окружной и участковых комиссий в округе заканчиваются «через 10 дней после официального оповещения ЦИК результатов выборов» (статьи 23, 24 закона). По логике всех этих норм закона, повторные выборы однозначно являются естественным продолжением основных выборов (очередных, внеочередных или промежуточных) в соответствующем одномандатном избирательном округе.
Следует при этом подчеркнуть: внеочередные или промежуточные выборы проводятся с принципиальными отличиями от повторных. Статьями 83 и 84 закона предусматривается, что они должны проходить в более сжатые сроки, но со всеми элементами избирательного процесса — составлением нового списка избирателей, новым созданием избирательных участков и с формированием новых составов всех избирательных комиссий. То есть внеочередные и промежуточные выборы по своей природе являются новыми выборами. И это принципиальное отличие повторных и внеочередных (или промежуточных) выборов сохраняется даже тогда, когда повторные и промежуточные выборы в разных округах проводятся одновременно или даже повторные выборы проходят после промежуточных.
Можно, наверное, утверждать, что повторные выборы по своей природе более близки к повторному голосованию (которое сегодня, по закону, проходит только в случае одинакового количества голосов у двоих и больше победителей выборов). Основное отличие между ними — наличие на повторных выборах этапов нового выдвижения кандидатов и предвыборной агитации. Хотя в случае повторных выборов, обусловленных признанием основных выборов недействительными из-за нарушения избирательного законодательства (есть еще повторные выборы, когда выборы вообще не состоялись или когда избранное лицо отказалось от депутатского мандата), необходимость этих двух этапов представляется дискуссионной.
Таким образом, системный анализ норм действующего закона дает все основания для вывода о неразрывности, по правовой природе, повторных и основных выборов, об органическом продолжении избирательного процесса основных выборов в форме повторных, о «растягивании» в отдельных округах основных выборов за пределы дат этих выборов до дня повторных выборов. Образно выражаясь, повторные выборы — это как переигрывание на следующий день футбольного матча, результат которого был аннулирован, то есть те же основные выборы, только проведенные в другой день. Поэтому к повторным выборам должны применяться не только специальные ограничения и регламентации, установленные, в частности, статьей 82 закона именно для повторных выборов, но и все более фундаментальные правила и принципы, установленные для основных выборов.
Списки избирателей
Первым принципиальным следствием сделанного нами вывода являются проблемы списка избирателей на повторных выборах. Один слой проблем лежит на поверхности — эти выборы должны проводиться «по тем же спискам избирателей, которые использовались для проведения очередных выборов». По-видимому, эту норму нужно понимать буквально: физически должны использоваться те же листы бумаги со списками и подписями избирателей, посетивших избирательные участки 31 марта с.г. В тех списках даже осталась свободная графа, которую можно использовать именно в этом случае — «подпись избирателя за получение бюллетеня для повторного голосования». Как минимум, физически новые экземпляры списков должны быть по смыслу тождественны спискам избирателей от 31 марта.
Однако в эту простую ситуацию внесла определенную путаницу Центральная избирательная комиссия, утвердив своим постановлением от 14.05.2002 №929 календарный план мероприятий по подготовке и проведению повторных выборов 14 июля 2002 года. Пунктами 39, 43, 45—47, 50 этого плана предусматривается полномасштабная работа по составлению и уточнению списков избирателей, прямо противоречащая процитированным выше нормам статьи 82 закона. Поэтому и неудивительны проблемы окружных избирательных комиссий, о которых нам становится известно, — где же все-таки брать списки избирателей, кто их должен готовить? Хотя, на наш взгляд, эти проблемы искусственны, поскольку окружные комиссии (в округах, где выборы не завершились 31 марта), в соответствии с требованиями ч.1 статьи 86 закона, должны держать у себя все списки избирателей вплоть до полного завершения избирательного процесса.
Но, кроме этих организационных недоразумений есть более серьезные — сущностные проблемы. Речь идет о четком очерчивании круга избирателей, которые могут быть внесены в список избирателей на повторных выборах. Исходя из буквального понимания нормы «по тем же спискам избирателей» и, самое главное, из вывода о правовой природе повторных выборов как продолжения основных выборов (в данном случае — выборов 31 марта), наш вывод однозначен — в список могут быть включены только избиратели, имевшие право голосовать в пределах соответствующего избирательного округа на основных выборах 31 марта, в том числе — избиратели других округов, которые 31 марта проголосовали по открепительным удостоверениям.
Не могут быть включены в список лица, которые 31 марта были в списках избирателей в другом одномандатном округе, поскольку это приведет к нарушению одного из фундаментальных принципов избирательного права в Украине — равного избирательного права (статьи 71, 76 Конституции Украины, статья 2 закона), наличия у каждого избирателя одного голоса. Ведь этот избиратель таким образом реализует свое избирательное право на одних выборах дважды, в двух избирательных округах. Не имеет при этом значения, проголосовал ли избиратель 31 марта в другом округе фактически. Главное — ему такое право было обеспечено.
Развивая эту логику, приходим к выводу: не могут быть включены в список и избиратели, которые 31 марта проживали в пределах этого избирательного округа, но воспользовались открепительным удостоверением и проголосовали в ином избирательном округе. Такие избиратели уже воспользовались 31 марта своим правом голоса, и «дубль» 14 июля в «своем» округе будет получением возможности для второго голоса на одних выборах. Иначе говоря, список избирателей по состоянию на 31 марта практически не может дополняться новыми фамилиями для повторных выборов 14 июля. Исключение возможно лишь в случае, если избиратель по состоянию на 31 марта имел право быть включенным в список избирателей в этом округе, но по ошибке не был включен и эту ошибку обнаружили только на повторных выборах.
Практическим следствием этого вывода является констатация внезаконности целого ряда «интересных» избирательных технологий, связанных с искусственной миграцией избирателей с других округов в сторону нужного, — массовых наездов избирателей с открепительными удостоверениями, передислокации на территорию соответствующего округа военных подразделений или лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исправительной системы и т.д. Точнее, у всех у них есть лишь один пропуск в список избирателей — наличие права голоса в соответствующем избирательном округе по состоянию на 31 марта. По этой логике, не смогут проголосовать 14 июля и избиратели данного округа, получившие право голоса (в частности — достигли 18 лет, получили гражданство Украины) после 31 марта. И такое состояние консервирования круга лиц, имеющих право голоса на повторных выборах, будет продолжаться до тех пор, пока соответствующие основные выборы путем проведения повторных не будут завершены согласно требованиям статьи 10 закона — официальным обнародованием имени избранного депутата. Даже если придется проводить последовательно несколько повторных выборов подряд (как это было, например, в 1998—2000 гг. в киевском избирательном округе №221).
Есть еще проблема миграции избирателей с 31 марта до 14 июля в границах округа и списков избирателей в местах временного нахождения избирателей — в больницах, пенитенциарных учреждениях. В соответствии с буквой закона («по тем же спискам») и нашей логикой, во всех этих случаях избиратели должны голосовать на тех участках и по тем же спискам, что и 31 марта. А все изменения в этот порядок должны быть оформлены согласно закону, в частности через механизм открепительных удостоверений от участков, где избиратели были внесены в списки для голосования 31 марта.
Кто может быть кандидатом
Не менее важным следствием вывода о правовой природе повторных выборов является проблема круга кандидатов в депутаты, имеющих право на них баллотироваться. Эта проблема вытекает из ограничений на баллотирование в двух избирательных округах на одних и тех же выборах, которые установлены в разной форме ч.3 статьи 38, ч.3 (п.6) статьи 49 закона. В свою очередь, указанные нормы нынешнего закона обусловлены решением Конституционного суда от 26 февраля 1998 года в деле о выборах относительно конституционности отдельных положений закона «О выборах народных депутатов Украины» (редакция 1997 г.). В частности, одним из положений этого решения признано неконституционным положение закона 1997 г. относительно предоставления права одному лицу баллотироваться одновременно в многомандатном округе по списку партии и в одномандатном округе. КС установил, что это и ряд других положений «не предоставляют равных правовых возможностей субъектам избирательного процесса», а потому нарушают конституционный принцип равного избирательного права.
На выборах 31 марта 2002 года названные ограничения действовали неуклонно. И ЦИК, и окружные комиссии четко и жестко отменяли регистрацию кандидатов в случае выявления двойного баллотирования. Современные информационные технологии, применявшиеся для учета кандидатов, позволяли быстро выявлять все случаи «дублей» и оперативно на них реагировать. Один случай имел анекдотический характер: кандидат зарегистрировался в трех соседних одномандатных округах (а вдобавок еще и кандидатом в мэры). Наказание было безжалостным — регистрацию отменили во всех трех.
Теперь переходим к повторным выборам. Распространяются ли на них эти ограничения в баллотировании? По нашему убеждению, да! Ведь, повторяем, выборы 14 июля, по сути, те же очередные выборы 31 марта, только перенесенные в трех округах на другой день. Но факт перенесения не изменил их правовой сути. Поэтому к повторным выборам 14 июля должны применяться те же ограничения в баллотировании, которые действовали в соответствующих одномандатных округах 31 марта. И тогда получается, что кандидаты, баллотировавшиеся 31 марта на очередных парламентских выборах в других избирательных округах, не имеют права баллотироваться на повторных выборах 14 июля. Они уже использовали свое право быть избранным на этих выборах. Их новое баллотирование на повторных выборах в другом — не в том же округе, где они баллотировались 31 марта, означает предоставление им двойной возможности для реализации права быть избранным в течение одних и тех же выборов. И это явно противоречит принципу «равных правовых возможностей», сформулированному Конституционным судом, поскольку есть кандидаты, которые право быть избранным не смогли (по разным причинам) реализовать 31 марта вообще.
Следовательно, согласно нашему выводу, 26 кандидатов в депутаты, баллотирующихся на повторных выборах 14 июля 2002 года в округах №№18, 35, 201 и баллотировавшихся 31 марта на очередных выборах 31 марта 2002 года в иных одномандатных и многомандатном округах, баллотируются дважды на одних и тех же выборах в разных избирательных округах.
Косвенным подтверждением нашего вывода является поведение одного из кандидатов в округе №201 и решение ЦИК по его обращению. Кандидат Р. был зарегистрирован на выборах 31 марта в списке кандидатов от одной из партий. В парламент он не попал, поскольку был в очереди кандидатов далеко от проходной части списка. Но перед регистрацией в округе №201 предусмотрительно написал заявление об отказе от баллотирования в многомандатном избирательном округе. И ЦИК 31 мая 2002 года удовлетворяет его просьбу, и именно на основании «отказа от баллотирования»! Тем самым ЦИК признала, что по состоянию на 31 мая (когда очередные выборы в многомандатном округе уже завершились), к моменту принятия решения ЦИК кандидат Р. «баллотировался». Определения института «баллотирования» закон не содержит, тем более он не содержит определения моментов начала и окончания этого процесса для конкретного кандидата и не устанавливает никакого различия для режимов баллотирования в зависимости от типа избирательных округов (одномандатный—многомандатный) или от результатов выборов относительно той или иной партии, блока (преодолели они 4-процентный барьер или нет). То есть решение ЦИК от 31.05.2002 №941 позволяет рассматривать все 26 кандидатов в статусе баллотирующихся на очередных выборах в соответствующих округах. Тогда их баллотирование на продленных (в форме повторных выборов) до 14 июля очередных выборах в округах №№18, 35, 201 является баллотированием в другом округе на одних выборах.
Нам могут возразить, что в законе имеется в виду одновременное баллотирование в двух округах. Но ни с формальной, ни с сущностной стороны такой аргумент не имеет оснований. Пункт 6 части 3 статьи 49 закона обязывает окружную комиссию отменить решение о регистрации кандидата в депутаты в случае (цитируем дословно): «регистрации его кандидатом в депутаты в многомандатном или одномандатном округе в другом одномандатном избирательном округе». Ни слов «одновременное баллотирование», ни ограничения действия во времени это предписание не содержит. А расхождение в дате проведения в различных округах одних и тех же по своей природе выборов не является основанием для прекращения действия этого ограничения. Для примера, на очередных выборах 1994 года голосование проводилось в пять или шесть разных дней, в три субботы и воскресенья. Но это не давало никаких оснований тем, кто первым «отстрелялся», повторно баллотироваться в других округах, где голосование проводилось позднее.
Итак, наш вывод однозначен: регистрация всех кандидатов в депутаты на повторных выборах 14 июля в округах №18, 35, 201, баллотировавшихся на очередных выборах 31 марта в иных одномандатных и многомандатном избирательных округах, подлежит отмене на основании п.6 части 3 статьи 49 закона «О выборах народных депутатов Украины». В том числе — и кандидата Р., поскольку он уже баллотировался на очередных выборах 31 марта, а выход из списка кандидатов 31.05.2002 имеет юридическое значение только для новых выборов (внеочередных или промежуточных), которые состоятся после 31 мая.
Вся надежда на избирательные комиссии
Прежде чем вынести свои выводы на суд широкой общественности, авторы долго, обстоятельно и критически обсуждали свою позицию с коллегами—специалистами избирательного законодательства. И не нашли весомых правовых возражений. Однако в связи с отсутствием в законе прямых указаний на установленные авторами выводы, на практике могут быть (и есть фактически) разночтения по этим вопросам. В этом кроется большая опасность для судьбы ближайших повторных выборов. Если в вопросах правомерности баллотирования 26 депутатов-«повторников», принципов формирования списков избирателей на повторных выборах не будет поставлена окончательная правовая точка до 14 июля, этот аспект может быть выдвинут после дня голосования как основание для очередной отмены результатов выборов в указанных округах.
Вся надежда — на избирательные комиссии. Прежде всего на ЦИК, которая, в соответствии со своими полномочиями, предусмотренными статьей 22 закона, «принимает обязательные для избирательных комиссий разъяснения по вопросам применения закона». Ответственна в эти дни и миссия окружных комиссий, которые могут рассмотреть упомянутые обстоятельства в порядке статьи 49 (ч.3, п.6) закона и принять взвешенные правовые решения. Главное бремя проблем со списками избирателей ложится на плечи участковых комиссий, конечно, при методической поддержке окружных и ЦИК. Наилучшим практическим выходом для ЦИК, на наш взгляд, был бы отказ от любых изменений в списках избирателей в сравнении с 31 марта, внесение таких изменений возможно только по решению суда (согласно процедуре, установленной статьей 31 закона).
Надеемся, наше сегодняшнее предостережение поможет уберечь повторные выборы от лишних политических и правовых конфликтов, будет способствовать своевременному решению названных проблем, боле честным, демократическим и законным выборам 14 июля. Искренне желаем всем их участникам успехов!