«Сегодня в Украине нет справедливого и независимого суда», — констатировали доктора юридических наук Н.Мельник и Н.Хавронюк в своей статье «Правосудия.net?» («Зеркало недели», №32 (711), 2008 г.). Удивляет, что авторы не предлагают ничего, что могло бы сделать суды справедливыми и независимыми, а ограничились жесткой критикой «проекта Ющенко — Кивалова» — законопроекта «О судоустройстве и статусе судей», который на самом деле «предполагает радикальную реформу судоустройства и статуса судей» и предлагает «осуществить в Украине «большую» судебную реформу».
Вместе с тем нужно согласиться с Н.Мельником и Н.Хавронюком, что некоторые новеллы, появившиеся в законопроекте во время доработки в комитете по вопросам правосудия, не соответствуют Конституции Украины и «Концепції вдосконалення судівництва».
Кадровые назначения и независимость
Судебная реформа всегда была заложником политической борьбы. К сожалению, эта борьба зачастую сводилась не к тому, какая политическая сила запишет себе в актив проведение судебной реформы, снискав этим благосклонность избирателей, а к борьбе за власть над судебной властью, чтобы использовать ее в своих узкополитических и личных целях.
Видимо, именно стремлением обрести контроль над судейским корпусом можно объяснить появление в доработанном проекте нескольких новелл, которых не было в законопроектах, внесенных президентом. Эти новеллы касаются отбора судей, прежде всего на административные должности. Так, положение о назначении судей на административные должности и освобождении их от этих должностей президентом Украины по представлению Высшего совета юстиции (ст. 20 законопроекта) не соответствуют Конституции Украины и ряду решений Конституционного суда (от 16 мая 2007 года по делу об освобождении судьи от административной должности, от 10 апреля 2003 года по делу о гарантиях деятельности народного депутата Украины, от 7 апреля 2004 года по делу о Координационном комитете, от 16 октября 2001 года по делу о назначении судей). Конституционный суд однозначно высказался, что «полномочия президента Украины исчерпывающе определены Конституцией Украины, а это делает невозможным принятие законов, которые бы устанавливали другие его полномочия» и что «из содержания положений Конституции Украины не вытекает принадлежности к ведению Высшего совета юстиции внесение представлений о назначении судей на административные должности в судах общей юрисдикции и об освобождении их от этих должностей».
Поэтому, на наш взгляд, необходимо возвратиться к варианту, принятому в первом чтении: назначение на административные должности в судах осуществляет на конкурсной основе Совет судей Украины, но при условии, что в его состав не входят судьи, занимающие административные должности (сегодня в Совете судей из 76 членов только лишь четверо судей местных и апелляционных судов не занимают административных должностей). Именно такой вариант вытекает из положения «Концепції вдосконалення судівництва», утвержденной президентом, в соответствии с которым: «Следует ввести порядок, при котором административные должности в судах будут занимать судьи, назначенные органами судейского самоуправления».
На самом деле вопрос, кто назначает председателя суда, не столь принципиален, если лишить председателей судов полномочий, с которыми они могут вмешиваться в осуществление правосудия, давить на судей. Но в законопроекте, подготовленном ко второму чтению, наряду с узурпацией полномочия назначать председателей судов, предполагается сохранить широкие административные полномочия председателей судов, в частности через использование неоднозначной формулировки «осуществляет организационное/общее руководство деятельностью суда» (ст. 24, 28, 33 проекта). Столь размытая формулировка в действующем законе дает возможность председателям судов распределять дела, формировать коллегии судей для рассмотрения дел, влиять на отбор и карьеру судей, решать вопросы распределения квартир для них, утверждать график отпусков и даже... не давать печати для скрепления «неправильного», на их взгляд, судебного решения и т.п. Вместе с тем председатели судов, решая вопросы материального обеспечения суда и судей, попадают в зависимость от местных властей и коммерческих структур, государственной судебной администрации. Особо это опасно для административных судов, создающихся в течение последних лет: председатели этих судов вынуждены идти просителями в местные органы власти, чтобы они предоставили помещение для суда, квартиры судьям и т.п.
Поэтому целесообразно возвратиться к редакции первого чтения, которая полностью имплементировала требование Концепции о том, что: «Нужно, в частности, лишить председателей судов полномочий, которые они могут использовать для вмешательства в осуществление судопроизводства... Функции председателя суда должны быть ограничены представительскими полномочиями и контролем за деятельностью аппарата суда».
Также из законопроекта необходимо изъять неконституционные положения, которыми президент наделяется полномочием вносить представление на пленум Верховного суда по поводу назначения или увольнения председателя Верховного суда, а Высший совет юстиции — полномочием назначать и освобождать председателей судов, если президент этого не делает, а также назначать судебных инспекторов.
Специальная подготовка или привилегия для вузов?
В Украине не проводится специальная подготовка тех, кто претендует на должность профессионального судьи. Фактически юрист учится быть судьей, уже работая на этой должности, учится на своих ошибках, на судьбах людей. Ничего похожего на интернатуру у врачей для судей не предусмотрено. А ошибка судьи по своим результатам может быть такой же, как и ошибка медика, а то и тяжелее.
«Концепція вдосконалення судівництва» предусматривает: «С целью обеспечения судебных органов высококвалифицированными кадрами и надлежащего овладения спецификой профессии необходимо ввести специальную подготовку кандидатов на должность судьи в Академии судей Украины».
Сегодня Академия судей — это специальное учреждение, действующее на основе Закона «О судоустройстве Украины» и занимающееся повышением квалификации уже действующих судей и сотрудников аппарата.
После проработки законопроекта о судоустройстве и статусе судей в профильном комитете Верховной Рады было изъято положение об Академии судей. Вместо того предусмотрено, что подготовка судей осуществляется «специализированными юридическими высшими учебными заведениями четвертого уровня аккредитации» (ст. 71, 72 и др. проекта). Нетрудно догадаться, что это, по сути, означает ликвидацию Академии судей Украины в пользу двух высших учебных заведений в Одессе и Харькове, готовящих магистров права. То есть специальная подготовка претендентов на должность судьи фактически сведена к получению общего высшего юридического образования в высшем учебном заведении четвертого уровня аккредитации, что искажает идею «Концепції вдосконалення судівництва» о необходимости прохождения такой подготовки в Академии судей, которая является не высшим учебным заведением, а специальным заведением для подготовки кадров для судебной системы.
Дело в том, что магистерское образование, которое дают вузы четвертого уровня аккредитации, означает углубленное изучение теоретических дисциплин, подготовку специалистов к научной и преподавательской деятельности. Такое образование далеко от наработки практических навыков судьи, в чем более всего нуждаются кандидаты на должность судьи.
Поэтому, в случае реализации положений законопроекта, предложенного комитетом ко второму чтению, два высших учебных заведения в Украине, одно из которых — детище председателя этого комитета, получат привилегию в виде стабильного государственного заказа и исключительной возможности трудоустройства своих выпускников-магистров судьями.
Таким образом, чтобы реализовать идею Концепции, следовало бы возвратиться к редакции, одобренной в первом чтении, которая предусматривала Национальную школу судей (Академию судей) в качестве специализированного учреждения подготовки судей вне системы высшего юридического образования. Правда, желательно
изъять положение, что Национальная школа судей действует при Государственной судебной администрации. Не должно такое учреждение быть в подчинении органа, осуществляющего хозяйственное обслуживание судебной системы.
Система судов — в самом ли деле все так запутано?
Оппоненты законопроекта постоянно подчеркивают запутанность определенной проектом системы судов общей юрисдикции, которая якобы ухудшает доступность правосудия для граждан. Однако нетрудно убедиться, что это не так. Во-первых, законопроект предполагает отказаться от Апелляционного суда Украины, предусмотренного действующим Законом «О судоустройстве Украины» и фактически не созданного, а также от военных судов, которые дел почти не рассматривают. К имеющимся судам добавляются только Высшие гражданский и уголовный суды, а также окружные уголовные суды.
Создание первых обусловлено необходимостью обеспечить право на кассационное обжалование в гражданских и уголовных делах и право на рассмотрение дела в течение разумного срока. Сегодня особо острой является ситуация в гражданских делах — Верховный суд хронически не успевает рассматривать кассационные жалобы. Превращение рассмотрения дел в Верховном суде в конвейер не дает ему возможности уделять достаточное внимание обеспечению единства судебной практики, в частности из-за пересмотра дел по исключительным обстоятельствам. Создание высших судов приведет к тому, что, во-первых, появится возможность эффективнее и в более короткий срок рассматривать дела. Во-вторых, Верховный суд сможет наконец-то посвятить себя выполнению своей основной функции: посредством пересмотра дел по исключительным обстоятельствам обеспечивать одинаковое применение законов, особенно в разных судебных юрисдикциях. В-третьих, в пересмотре своих же решений не будут участвовать одни и те же судьи, как это практикуется сегодня в Верховном суде в гражданских и уголовных делах (когда судья осуществляет рассмотрение в кассационном порядке, а потом — по исключительным обстоятельствам).
В качестве аргумента в пользу нецелесообразности создания высших судов приводят статистику остатка нерассмотренных дел в Высшем административном суде и Верховном суде. Но ведь остаток дел в Высшем административном суде — это остаток дел, годами накапливавшихся в судебной палате по гражданским делам и переданных Высшему административному суду переходными положениями Кодекса административного судопроизводства. А Верховный суд уменьшил свой остаток еще и «благодаря» временной передаче кассационных функций апелляционным судам и наделению судьи Верховного суда правом единолично отклонять кассационную жалобу по гражданскому делу, если он считает ее необоснованной.
Чтобы Верховный суд надлежащим образом мог выполнять кассационную функцию, нужно было бы либо увеличивать по меньшей мере вдвое количество судей Верховного суда (а их и так сегодня почти сто), или же существенно ограничить доступ к кассационной инстанции, что, собственное, и предлагает сегодня Верховный суд.
Окружные уголовные суды предполагается создать на базе соответствующих палат в апелляционных судах, исходя из нужд уголовного процесса. Ведь сегодня приговоры, вынесенные апелляционными судами в первой инстанции по некоторым категориям уголовных дел, не могут быть обжалованы в апелляционном порядке ввиду отсутствия соответствующего звена в судебной системе, что противоречит требованиям Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод. Передать эти дела районным судам означало бы увеличить и так высокую нагрузку на судей этих судов. Окружные уголовные суды смогут принимать на себя рассмотрение этих и некоторых других категорий уголовных дел, прежде всего тех, в которых подсудимое лицо находится под стражей. Такие изменения позволят обеспечить право на апелляционное обжалование, ослабить нагрузку на районные суды и даже уменьшить текущие расходы на конвоирование подсудимых, на реконструкцию зданий судов районного уровня, связанную с необходимостью содержать подсудимых до начала судебного разбирательства. Именно в окружных уголовных судах целесообразно ввести суд присяжных, как того требует Конституция Украины.
Таким образом, создание двух высших судов и окружных уголовных судов не только не ухудшит, но и улучшит доступ к правосудию.
Разделение же апелляционных общих судов на гражданские и уголовные, которое предусмотрено доработанным законопроектом, в самом деле целесообразно, ведь, во-первых, они и сейчас состоят из двух автономных палат — по гражданским и по уголовным делам. А во-вторых, объединение гражданских и уголовных дел производит гнетущее впечатление и создает неудобства. Например, когда конвоируют подсудимых, охрана требует от всех граждан, ожидающих рассмотрения гражданского дела в коридоре, покинуть помещение. Никаких ухудшений доступности этих судов такое разделение не создает.
Правда, во время подготовки ко второму чтению в законопроект добавились еще и окружные гражданские суды (п. 2 ч. 2 ст. 21 проекта), целесообразность создания которых непонятна. Сейчас все гражданские дела рассматривают местные общие суды, и объективной потребности в подъеме их на более высокий уровень нет. Хотя «Концепція вдосконалення судівництва» предполагает окружные гражданские суды, но они в более отдаленной перспективе должны были бы возникнуть на основе местных хозяйственных судов, которые, по сути, рассматривают гражданские дела с участием субъектов хозяйствования. В результате таких преобразований должны были бы появиться суды гражданской, уголовной и административной юрисдикции. Первые будут решать споры между частными лицами, вторые — рассматривать дела об уголовных правонарушениях, а третьи — решать споры частных лиц с властями. Такая система не будет вызывать никаких трудностей в понимании.
Роль Верховного суда
Сегодня Верховный суд с его широченной компетенцией и почти сотней судей не выполняет той миссии, которую он должен бы выполнять. Во-первых, он не справляется с обеспечением одинакового применения законов, поскольку даже в пределах одной судебной палаты часто принимаются противоположные судебные решения в похожих делах, не говоря уже о расхождениях в судебной практике различных палат. На что тогда ориентироваться судам низших инстанций?
Во-вторых, в гражданских и уголовных делах он уполномочен рассматривать жалобы на свои же решения, то есть фактически выполняет функции двух инстанций по одному делу. В гражданских делах осуществление кассационной функции пробуксовывает уже много лет.
Законопроектом Верховному суду отводится роль высшей судебной инстанции — одинаковое применение законов будет обеспечиваться пересмотром дел по исключительным обстоятельствам, прежде всего в случае выявления разнобоев в судебной практике, а также дачи разъяснений. Кассационные функции перейдут к высшим судам (как это сегодня сделано в административной и хозяйственной юрисдикции).
Понятно, что для эффективного осуществления этих функций нужно значительно меньшее количество судей, чем имеется сегодня (конкретное число может дискутироваться). Но это не значит, что судьи Верховного суда будут увольняться в связи с сокращением. Переходными положениями предусмотрено уменьшение должностей до необходимого количества постепенно — после увольнения судей «естественным» путем, то есть будут сокращаться должности, оказавшиеся вакантными.
Преодолеть коррупцию
Одной из главных задач законопроекта о судоустройстве и статусе судей является уменьшение коррупции в судейской среде. Н.Мельник и Н.Хавронюк считают, что этот проект «не способен исправить или нейтрализовать» указанную проблему. Однако эта проблема не исчерпывается лишь вопросом председателей судов и тем, кто их назначает (именно анализом этой темы ограничились авторы в упомянутой статье), хотя это действительно важный аспект.
Законопроект содержит немало других положений, которые могут положительно повлиять на преодоление коррупции. Во-первых, предусмотрен автоматизированный порядок распределения судебных дел с целью предотвращения субъективного вмешательства в этот процесс. Во-вторых, определена прозрачная конкурсная процедура назначения на судейские должности, в том числе в суды высшего уровня. В-третьих, система оплаты труда судей будет установлена законом, а ее размер доведен до уровня, который надлежащим образом будет удовлетворять жизненные потребности судьи. В-четвертых, будет введено декларирование доходов, имущества и расходов судьями и членами их семей и ответственность за невыполнение этой обязанности. В-пятых, четко определены основания для привлечения судей к дисциплинарной ответственности и освобождения судьи от должности в связи с нарушением присяги, предусмотрено создание постоянно действующей дисциплинарной комиссии судей и службы судебных инспекторов (нынешний институт дисциплинарной ответственности малоэффективен).
Чтобы искренние намерения провести судебную реформу в пользу человека, а не отдельных политиков или институтов, не были дискредитированы, нужно привести законопроект в соответствие с Конституцией Украины и «Концепції вдосконалення судівництва». Для этого целесообразно как можно скорее создать рабочую группу с участием народных депутатов Украины, представителей Совета судей, Верховного суда, высших специализированных судов, Министерства юстиции, специалистов из заинтересованных неправительственных организаций, которые бы смогли доработать законопроект некулуарно, отбросив политические и личные амбиции. Чтобы устранить какие-либо сомнения в легитимности процедуры принятия закона, доработанный законопроект должен быть внесен субъектами законодательной инициативы для рассмотрения и повторного принятия в первом чтении. Второй вариант — вынесение законопроекта на второе чтение с подтверждением результатов первого чтения. Принятие Закона «О судоустройстве и статусе судей» даст возможность начать широкомасштабную судебную реформу, без которой на улучшение судебной защиты нечего и надеяться.