Мукачевское дело
Ситуация с судьей Мукачевского горрайонного суда, который 22 января 2007 г. вынес известное постановление о запрете главе Верховной Рады Украины А.Морозу вводить в действие Закон «О Кабинете Министров Украины», получила общественный резонанс. Компетентные органы отреагировали мгновенно: уже через две недели, 8 февраля, парламент был готов рассмотреть представление Высшего совета юстиции о смещении судьи с должности на основании «нарушения судьей присяги».
Дело уже не в постановлении судьи в Мукачеве. Судья вынес его в обеспечение иска, а не вынес решение по сути данного административного дела. Действительно, возникает вопрос о территориальной подсудности, то есть в Мукачеве или Киеве должно рассматриваться такое дело. Действие либо бездействие субъекта властных полномочий, коим является глава Верховной Рады Украины А.Мороз, может быть обжаловано по месту проживания истца только в том случае, если такое действие либо бездействие «затрагивает интересы конкретного лица», как это предусмотрено пунктом 3 ст.19 Кодекса административного судопроизводства Украины. Трудно сказать, конечно, что действия служебного лица, связанные с подписанием и обнародованием закона о Кабмине, могут затрагивать интересы конкретного лица, коим является истец в Мукачеве. Если бы речь шла о введении в действие индивидуального акта, например, о смещении человека с должности, то такой акт и такие действия действительно затрагивали бы интересы конкретного лица. В таком случае истец (лицо, права которого нарушены) обращается в административный суд по месту своего проживания. Однако действия служебного лица по введению в действие закона Украины затрагивают публичный интерес, т.е. касаются всего общества, а не отдельного лица.
Судья действительно мог ошибиться, но только в одном — в определении территориальной подсудности.
В СМИ мукачевский скандал комментировался по-разному. Руководитель одного из парламентских комитетов заявил: дескать, «и дураку понятно, что такие дела рассматриваются только Конституционным судом». В этом высказывании только половина правды. Уже после вступления в действие Закона «О Кабинете Министров Украины» проверка процедуры его рассмотрения, принятия или вступления в действие в контексте определения конституционности закона как такового относится к юрисдикции Конституционного суда. Это предусмотрено частью первой ст. 152 Конституции Украины. Но подчеркиваем — после вступления закона в действие, но не до наступления этого момента. В Конституционном суде не опротестовываются действия или бездействие субъектов властных полномочий. Такие вопросы относятся к юрисдикции административных судов, функции которых осуществляют, в частности, и местные суды.
Дело в другом. Обратим внимание на следующий феномен: как оказалось, в Украине в течение двух недель можно установить факт нарушения судьей присяги и внести в парламент представление о его смещении. Что это за упрощенный механизм? Как ни странно, такой механизм опирается на закон.
В марте 2004 г., за полгода до выборов президента, когда авторитарный режим стремился взять под контроль судейский корпус, был принят Закон «О порядке избрания на должность и смещения с должности профессионального судьи Верховной Радой Украины». Согласно этому закону, на основании «нарушения судьей присяги» внести предложение о смещении судьи в Высший совет юстиции может как глава квалификационной комиссии судей, так и член Высшего совета юстиции (ст.17). То есть без участия квалификационной комиссии судей, по сути — вообще без дисциплинарного производства по судье, возможно инициирование Высшим советом юстиции вопроса о смещении профессионального судьи на основании информации, собранной (подтвержденной) членом Высшего совета юстиции, который, вероятно, выезжает на место.
Если читать Конституцию, то Высший совет юстиции не осуществляет дисциплинарного производства по судьям местных судов (ст. 131 Конституции). Но основания для смещения установить может. Как именно он это делает, читаем в части первой ст. 34 Закона «О Высшем совете юстиции». Там указано, что представление о смещении принимается на заседании «после предоставления квалификационной комиссией соответствующего заключения или по собственной инициативе», т.е. без заключения квалификационной комиссии. По поводу присутствия на заседании этого органа самого судьи в законе сказано, что «приглашение судьи, дело которого рассматривается, обязательно». Но о присутствии судьи на заседании в законе ничего не сказано. Представление о смещении может быть принято, как можно заключить, в отсутствие самого судьи.
Нельзя обойти вниманием и содержание «нарушения судьей присяги» как основания для его смещения. Установить факты, способные свидетельствовать о нарушении профессиональным судьей присяги, можно лишь путем дисциплинарного производства по данному судье. В ходе такого производства, осуществляемого квалификационной комиссией судей, судья имеет возможность предоставить объяснения, доказательства, подкрепляющие его позицию. Да и сами факты совершения судьей действий, противоречащих присяге, должны быть систематическими или привести к тяжелым последствиям. А иначе на что это похоже?! В мукачевском случае одна вероятная ошибка судьи квалифицируется как «нарушение присяги».
Тем более не может быть «нарушения присяги путем вынесения сознательно незаконного решения», как заявил СМИ руководитель профильного парламентского комитета. Если «нарушение присяги» заключается в преступлении, коим является «вынесение сознательно незаконного решения», то факт последнего еще не установлен вступившим в действие судебным приговором. Да и основание для смещения судьи здесь совсем иное — «вступление в действие обвинительного приговора по поводу него» (пункт 6 части пятой ст.126 Конституции).
Мукачевское дело (постановление судьи и попытки его дальнейшего освобождения) сигнализирует обществу: оппонируя между собой, политические силы задействовали механизмы влияния на суд. Суд рассматривается ими как ресурс в политической борьбе.
Мукачевское дело заставляет украинское общество обратить внимание на судебную систему, полученную от предыдущего режима. Разговоры (концепции, послания) на эту тему, конечно же, судебную систему не меняют.
Суд в Украине, если читать Конституцию, отличается высокими позициями. Для поддержания его авторитета и беспристрастности даже свобода слова может быть ограничена законом (часть третья ст.34 Конституции Украины). Правда, если читать другие нормы этой же Конституции, то возникают некоторые сомнения. Но давайте по порядку.
Оправданных судом нет
Законом предусмотрено, что судьи, рассматривая уголовные дела, устанавливают истину, оценивая доказательства обвинения и защиты, признают при вынесении приговора лицо виновным или же оправдывают его. Однако в Послании к Верховной Раде Украины в 2006 г. президент усомнился в этом, отметив: «Сомнения по поводу доказанности вины обвиняемого зачастую трактуются судьями не в пользу обвиняемого». Виктор Андреевич мягко обратил внимание на важную проблему украинского правосудия.
Суть этой проблемы в том, что украинские суды, оценивая доказательства, не «часто», как говорит президент, а почти всегда отдают предпочтение доказательствам стороны обвинения. Возможно, это преувеличение? Судите сами. Согласно официальной статистике, в 2005 г. суды оправдали, в том числе по делам частного обвинения, 578 человек, или 0,3 процента осужденных по вступившим в действие приговорам. В делах публичного обвинения были оправданы всего 178 человек. В целом же в Украине по приговорам, вступившим в действие, в 2005 г. было осуждено 176,9 тыс. человек.
Много это или мало?
Для сравнения приведем такие цифры. В 1984 г. в СССР, во время расцвета тоталитарного социализма, доля оправдательных приговоров составляла 0,2 % от всех вынесенных приговоров. В дореволюционной России суды выносили 25% оправдательных приговоров. Сегодня в России суды присяжных выносят около 20% таких приговоров.
А у нас сегодня, в мирное время, в демократическом государстве с независимым правосудием из общего количества осужденных приговорами судов 99,7 процента лиц признаются виновными. А значит, несколько тысяч судей в Украине, целый год рассматривая уголовные дела, признавали всех подсудимых виновными в совершении преступления. Даже при учете специфики организации досудебного следствия и наличия института возвращения дела на дополнительное расследование — еще одной украинской выдумки — статистика по поголовному признанию лиц виновными в суде поражает. Речь идет о рассмотрении судами уголовных дел, когда решается судьба человека, а не дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судами по упрощенной процедуре и без участия сторон, едва ли не по списку.
Возможно, приняв во внимание эти цифры, кто-то придет к выводу, что в Украине милиция, расследующая наибольший процент уголовных дел, заведомо знает, кто виноват, и почти никогда не ошибается. Мы делаем другой вывод — такие результаты правосудия являются следствием определенной законодательством специфики украинских судов и статуса судей, существенным образом отделяющей их от носителей судебной власти не только в странах—членах Европейского Союза, но даже в соседней Российской Федерации.
Суды и судьи в Украине
Имея специфическую форму правления, Украина по состоянию на 2007 г. имеет еще более специфическую судебную систему.
Чем же украинские суды отличаются от судебной власти в европейских государствах, даже после нескольких этапов судебной реформы?
В Украине суды создаются и ликвидируются с помощью подзаконного акта. Правовой статус судебной системы у нас столь «высок», что Конституция и законы Украины определяют возможность ее реорганизации (создания и ликвидации судов) путем принятия подзаконного акта, то есть без участия парламента. Не надо принимать закон, чтобы создать или ликвидировать суд в Украине. Может, это не столь важно? Леонид Кучма, осуществив своим указом масштабную реорганизацию судебной системы Украины за полгода до выборов президента 2004 г., показал, насколько действенно это полномочие главы государства. Какой мотив? Переназначение глав судов, переведение судей из ликвидированных в созданные суды.
Судьи в Украине не наделены правом неприкосновенности. Хотя часть первая ст.126 Конституции устанавливает, что «независимость и неприкосновенность судей гарантируются Конституцией и законами Украины», часть третья этой же статьи предусматривает лишь то, что «судья не может быть без согласия Верховной Рады Украины задержан или арестован до вынесения обвинительного приговора судом». Такая формулировка «неприкосновенности» предоставляет возможность криминального преследования судьи (возбуждение против него уголовного дела, ведение досудебного следствия) и привлечение его к административной ответственности.
Такой подход противоречит опыту развитых европейских государств и даже Российской Федерации. Согласно обновленной в 2001 г. ст.16 Закона РФ «О статусе судьи в РФ», решение о возбуждении уголовного дела против судьи (кроме судей Верховного и Конституционного судов) принимается генеральным прокурором РФ на основании вывода судебной коллегии в составе трех судей соответственно Верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа о наличии в действиях судьи признаков преступления и по согласию квалификационной коллегии судей соответствующего субъекта Российской Федерации.
Даже в Республике Беларусь судья наделен такой неприкосновенностью. Согласно части третьей ст.87 Кодекса РБ о судоустройстве и статусе судей, возбуждение уголовного дела против судьи, привлечение его как подозреваемого или обвиняемого, а также применение к нему меры пресечения в виде взятия под стражу допускается лишь по согласию должностного лица, его назначившего (в Беларуси, правда, это президент). Кроме того, уголовное дело против судьи в Беларуси может также быть возбуждено только генеральным прокурором.
Уровень вознаграждения судей не определен законом. Если вчера в Украине говорили о проблеме мизерной зарплаты судей, то сегодня политическая власть нашла выход — способ установления уровня зарплаты судей стал отдельным инструментом влияния на них. Носители судебной власти или представители судебного самоуправления не принимают участия в выработке проекта той составляющей государственного бюджета, в которой предусмотрены расходы на содержание судебной власти. Более того, принципы начисления и выплаты вознаграждения судье, порядок определения его размера вообще не предусмотрены на уровне закона Украины. Это, в свою очередь, означает, что такие вопросы определяются подзаконными актами главы государства и органов исполнительной власти.
Ситуация, когда условия материального обеспечения и уровень зарплаты судей определяются актами президента или правительства, не является нормальной, учитывая необходимость обеспечения независимости и беспристрастности судебной власти. Тем более когда это делается путем издания «тайных» актов. Приведем пример из практики бывшей власти — распоряжение Кабинета министров Украины от 22 января 2004 г. №22 «О некоторых вопросах оплаты труда судей» (не для печати). Есть основания полагать, что и посторанжевая власть не отказалась от таких квазизаконных методов.
Судьи в первый раз назначаются на ограниченный срок и без конкурсного отбора. Согласно ст. 128 Конституции Украины, «первое назначение на должность профессионального судьи сроком на пять лет осуществляется президентом Украины». Первые пять лет своей деятельности судья ожидает избрания бессрочно, вычисляя политическую расстановку сил в парламенте на момент его избрания. Зарубежный опыт отвергает такую практику. Принцип бессменности судей during good behavior (пока ведут себя хорошо) фактически бездействует в Украине.
Судьи назначаются (избираются) уже в первый раз на неопределенный срок не только в развитых государствах, но и в государствах Центральной Европы. У северных и восточных соседей Украины практика иная. В Российской Федерации судья впервые назначается на три года, а дальше — бессрочно (до достижения 70-летнего возраста). В Беларуси судья также назначается первый раз сроком на пять лет, а затем еще на пять лет или бессрочно (решение принимает президент).
Отметим также, что судьи в Украине и во второй раз назначаются не пожизненно, а до достижения ими 65-летнего возраста. Поэтому в украинском варианте «бессрочно» фактически все же означает определенный «срок», который ограничивается определенным юридическим обстоятельством — достижением судьей 65-летнего возраста. Независимость судьи не выиграет от того, что судья «готовится» к жизни после прекращения его полномочий.
Судебная система в Украине отличается наличием почти полутора тысяч вакансий на должности судей. Бывший глава Верховного суда Украины Василий Маляренко не раз отмечал, что «особой очереди для их заполнения нет». Нам кажется, что «особая очередь» все-таки существует, ведь иначе невозможно объяснить отсутствие конкурсного отбора на должности судей. Если для рядовых должностей государственных служащих конкурсный отбор хотя бы формально предусмотрен законодательством, то для судей он даже не предусмотрен.
В России, например, согласно ст.5 закона РФ «О статусе судей в РФ», «отбор кандидатов на должность судьи осуществляется на конкурсной основе». В данном государстве глава суда, в котором открылась вакантная должность судьи, сообщает об этом соответствующей квалификационной коллегии судей не позже чем через десять дней после открытия вакансии. Коллегия также в 10-дневный срок со дня получения такого сообщения объявляет об открытии вакансии в СМИ с указанием времени и месте приема заявлений от претендентов на должность судьи. Любой гражданин, отвечающий требованиям закона, вправе сдать квалификационный экзамен на должность судьи, обратившись для этого в соответствующую экзаменационную комиссию.
Вместе с тем в Украине убеждают общественность, что желающих стать судьей нет.
Переведение судей по горизонтали (в суд того же уровня в другой регион) или по вертикали (судейская карьера) осуществляется при участии политической власти. Влияние политической (исполнительной и законодательной) власти на судью не ограничивается его назначением в первый раз и избранием бессрочно.
Пример первый. Большинство судей, работающих в сельских районах, в перспективе не возражают против переведения их в суды того же уровня, но в областные центры, справедливо воспринимая такое переведение как карьерный рост. Порядок такого переведения предусмотрен частью второй ст.62 Закона Украины «О судоустройстве»: «Переведение судьи по его заявлению из одного суда в другой суд того же уровня и специализации осуществляется Президентом Украины по представлению Главы Верховного Суда Украины или главы соответствующего высшего специализированного суда согласно требованиям закона». Окончательное решение, следовательно, за главой государства.
Второй пример. Материальные затруднения, разница в окладах, с одной стороны, служебное честолюбие, — с другой, побуждают судью двигаться вверх по иерархической лестнице. Судья приобретает опыт и достоин должностного повышения в суде высшего уровня, например, переведения из местного суда в апелляционный. Судья заново проходит назначение (избрание), так как часть третья ст. 63 того же закона указывает, что «все прочие переведения судьи из одного суда в другой суд осуществляются в порядке назначения или избрания судьи, установленном этим Законом». То есть, опять-таки, указ президента или постановление Верховной Рады. Если судья апелляционного суда переходит на должность судьи Верховного суда Украины, процедура повторяется. Судья достоин назначения на административную должность — главой суда или его заместителем — и снова последнее слово за президентом Украины.
У судьи есть все шансы за свою профессиональную карьеру не раз побывать просителем у политической власти.
Представление о назначении судей в первый раз, их смещении и дисциплинарном производстве относится к компетенции государственного органа, в котором они составляют меньшинство. В Украине вопросы, имеющие важнейшее значение для обеспечения независимости судей — о внесении представления о назначении судей на должности или о смещении их с должностей, а также об осуществлении дисциплинарного производства по судьям Верховного суда Украины и судьям высших специализированных судов и рассмотрение жалоб на решение о привлечении к дисциплинарной ответственности судей апелляционных и местных судов, — относятся к компетенции Высшего совета юстиции (ст.131 Конституции). Особенностью этого органа является то, что из 20 его членов лишь четверо — судьи. Это унижает судебную власть как институционную систему.
В Украине общество не осуществляет контроля над правосудием через суды присяжных. Профессиональный судейский корпус из-за служебного статуса подвержен влиянию представлений о государственной целесообразности, нейтрализация которых возможна путем введения в него неправительственного элемента. Сформулируем по-другому: общество без присяжных неспособно надлежащим образом контролировать судопроизводство, осуществляемое лишь профессиональными судьями. Сегодня такое состояние является не только неправильным подходом, но и грубым игнорированием уже одиннадцатый год части четвертой ст.124 Конституции Украины, которая предусматривает: «Народ непосредственно принимает участие в осуществлении правосудия через народных заседателей и присяжных». Не только в европейских государствах, но и в России суд присяжных функционирует.
Что мешает судебной реформе?
Естественно, вышеперечисленное не означает, что политическая власть склонна влиять на совесть судьи в каждом деле. Но даже возможности давления достаточно, чтобы престиж судьи и доверие к нему были подорваны. Специфические подходы к обеспечению независимости судей стимулируют носителей судебной власти к поиску компромисса с правоохранительными структурами. Глава местного суда стремится не испортить взаимоотношений с прокурором района и начальником райотдела милиции. Компромисс между ними концентрированно выражается в практическом отсутствии оправдательных приговоров.
Каков выход? Наполеон Бонапарт в 1807 г. создал комиссию по вопросу очищения судебного корпуса Франции, которая сместила 162 судей. Через три года очищение повторилось. Мукачевский пример показал, что механизм «очищения» судейского корпуса возможен в Украине не на гипотетическом уровне. Для этого необходимо единственное условие — политическая совместимость большинства членов Высшего совета юстиции и парламентского большинства. Если это станет реальностью, то нанесет непоправимый вред судейскому корпусу, будет способствовать его политизации. Проблема, судя по всему, не только в судьях.
Специфика судебной системы в Украине в значительной степени является следствием законодательной деятельности, а не характеристики судей и объективных социально-экономических или других детерминант. Судебная система нуждается в немедленной комплексной реформе. Ее проведению мешают объективные препятствия.
Во-первых, статус судебной системы в значительной степени закреплен в Конституции Украины и потому не может быть изменен обычным законом Украины. В этом плане судебная реформа невозможна без полноценной конституционной реформы. Конституция словами «юрисдикция судов распространяется на все правоотношения, возникающие в государстве» (ст.124) наделяет их, в сущности, абсолютной юрисдикцией. Кому-то это кажется благом. В 2002 г. в судах рассматривалось пять миллионов дел всех видов, сегодня — около семи миллионов, завтра будет десять миллионов. Справится ли судебная система с этой нагрузкой?! Непрагматичный подход к защите прав человека может заблокировать, парализовать судебную систему. Расширение штата судей не поможет.
Во-вторых, судебной реформе мешает проблема, не позволяющая провести никакого другого направления общественных преобразований, — отсутствие в Украине механизма принятия политических решений. Как свидетельствует опыт западных соседей Украины, этот механизм, в двух словах, заключается в следующем: идея реформы в предвыборной программе политической партии приходит вследствие свободных выборов в парламентское большинство, которое переносит ее в программу деятельности сформированного им правительства, которое и будет внедрять ее через подготовку законопроектов и на подзаконном уровне. Без такого механизма системное и целостное законодательное обеспечение судебной реформы невозможно. Иначе у каждой ветви власти будет своя концепция реформирования правосудия. Что мы и имеем.