В последнее время в нашей стране снова начал активно обсуждаться вопрос о создании нового специального государственного органа в сфере противодействия преступности — Национального бюро расследований. Президент создал рабочую группу по разработке концепции образования и организации деятельности НБР, которая должна была до 1 апреля с.г. внести главе государства определенные предложения, в том числе соответствующие проекты нормативно-правовых актов. Насколько известно, это пока что не сделано. Одна из причин такого состояния дел — трудности в разработке указанной концепции, диаметрально противоположные подходы в видении статуса этого органа. Собственно, так и должно было случиться: этот вопрос не может быть решен наскоком, в спешке, поскольку он не настолько прост и однозначен, как может показаться на первый взгляд.
При решении этого вопроса надо принимать во внимание ряд важных моментов.
Первый. Решение о создании НБР не может быть фрагментарным, отделенным от других вопросов сферы противодействия преступности. Оно, во-первых, непосредственно касается определения и реализации антикриминогенной политики государства, во-вторых, предусматривает кардинальные изменения в правоохранительной системе. Создание НБР непременно повлечет за собой изменение статуса, полномочий, роли и места в системе противодействия коррупции действующих силовых структур — в частности МВД, СБУ, прокуратуры. То есть фактически речь идет об изменении концептуальных основ функционирования правоохранительной системы, о ее системном реформировании. Концепции таких изменений, насколько известно, никто не разрабатывал и не обосновывал их научно. А без этого такое ответственное решение приниматься не может. То, что реформирование правоохранительной системы является насущной задачей, никаких сомнений не вызывает. Но это следует делать продуманно, взвешенно и обоснованно.
Второй. Инициаторы создания нового специального органа должны убедить общество (ведь именно за его счет и в его интересах это все делается) в объективной необходимости такого решения. На сегодняшний день убедительные аргументы по этому поводу обществу не предоставлены. Общие утверждения со ссылкой на высокий уровень коррупции в нашей стране, коррумпированность самих правоохранительных органов, необходимость принятия радикальных мер противодействия коррупции и тому подобное не могут считаться серьезными аргументами в профессиональной дискуссии о создании новой правоохранительной структуры.
Специалисты знают, что успех противодействия коррупции зависит от трех основных составляющих: 1) надлежащей законодательной базы антикоррупционного направления; 2) эффективного и полного ее применения; 3) реальной политической воли системно и по-настоящему противодействовать коррупции. Причем все эти три составляющие могут «сработать» лишь в совокупности. При отсутствии реальной политической воли самое совершенное антикоррупционное законодательство превращается в пустые декларации, а деятельность элитных спецподразделений — в имитацию противодействия коррупции (работа на показатели). Собственно, то, что наблюдалось в нашей стране в течение последних лет.
Давайте поставим вопрос откровенно и, как говорят, в упор? Есть ли сегодня политическая воля противодействовать коррупции? Да — ее неоднократно декларировал Президент, в чьей искренности на сегодняшний день оснований сомневаться нет. Позволяет ли существующее антикоррупционное законодательство эффективно противодействовать коррупции? Как лицо, причастное к созданию упомянутого законодательства и научного исследования этой проблемы, позволю себе утверждение — несмотря на определенные, иногда и существенные недостатки, оно дает возможности для оперативной и следственной деятельности и привлечения к ответственности должностного лица любого уровня за любое коррупционное правонарушение (от дисциплинарного проступка до масштабного взяточничества и участия в деятельности преступной организации). Есть ли у нас специальные органы, которые могут применять это законодательство? У нас есть УБОП МВД, управление «К» СБУ и другие подразделения. То есть инструментарий применения антикоррупционного законодательства имеется. Что же тогда мешает его эффективному применению? Разве есть хотя бы малейшие сомнения по поводу реальности намерений министра внутренних прав Юрия Луценко или председателя СБУ Александра Турчинова системно противодействовать коррупции? В отличие от предыдущего руководства правоохранительных органов, таких предостережений нет. Коррумпированы ли на сегодняшний день сами МВД и СБУ? Да. Но у руководителей этих органов есть возможность и средства для радикального очищения их от коррупционеров — в частности, посредством назначения на ключевые должности честных профессионалов и деятельности служб внутренней безопасности.
Поэтому утверждение о том, что если не будет НБР, не будет повышаться эффективность противодействия коррупции, является необоснованным. Во многих странах нет структур, подобных НБР, однако уровень коррупции и влияние ее на социальные, политические, экономические процессы существенно отличаются от отечественных. Дело не в НБР, а в желании, которое называется политической волей. Я веду к тому, что сейчас в Украине в принципе есть все необходимое для наступательного и эффективного противодействия коррупции.
Кроме того, никто почему-то не допускает негативных последствий создания НБР. А они вполне могут быть, тем более при предлагаемой схеме создания его на базе спецподразделений МВД и СБУ. В период организационных пертурбаций и становления нового органа эти подразделения могут частично утратить свою эффективность.
Третий. Само по себе создание НБР ничего принципиального в деле противодействия коррупции не изменит. Противодействие коррупции — это самостоятельная функция государства, включающая в себя не только и не столько репрессивные, сколько предупредительные меры. В общих чертах это то, что делает сегодня правительство при поддержке Президента и парламента в вопросах определения налоговых, таможенных правил, бюджетного финансирования, существования специальных экономических зон, проведения приватизации и т.д. Поскольку именно здесь корни коррупции. И еще одна сверхзадача состоит в том, чтобы сломать коррупционную психологию общества, переставшего воспринимать коррупцию как социальную аномалию и начавшего считать ее нормой.
Четвертый. Вопрос создания НБР имеет политический и правовой аспекты. Политический состоит в том, что, создавая спецорган, власть достигает определенную политическую цель — она демонстрирует обществу свое желание противодействовать коррупции. Правовой аспект предусматривает обеспечение надлежащего правового инструментария применения антикоррупционного законодательства.
Кажется, что, как и прежде, в этом вопросе превалирует политический подход. Прежняя власть не была серьезно заинтересована в создании НБР в провозглашаемом ею статусе. Поскольку независимый и эффективный спецорган угрожал бы ей смертью, ведь она в значительной степени держалась на коррупции и криминале. НБР в 1997 году создавалось не для противодействия коррупции, а для введения общества в заблуждение — продемонстрировать публичную обеспокоенность власти ситуацией с коррупцией, имитировать принятие радикальных мер и тем самым нейтрализовать неудовольствие общества ситуацией с коррупцией. Можно предположить, что поскольку это происходило перед очередными парламентскими и президентскими выборами, то оно еще имело и соответствующую агитационную цель.
Кроме того, НБР даже после создания не стало жизнеспособным еще и потому, что политикум, прежде всего в лице парламента, вполне обоснованно считал: этот орган может стать органом политической расправы. Нет никаких сомнений, что при той политической системе было бы именно так. Ведь этот орган был бы вмонтирован в государственную машину, которая уничтожала все оппозиционное, так или иначе политически ей угрожающее.
Нет ли подобных опасений сейчас? Некоторые политические силы их высказывают. Имеют ли они основания сегодня, когда политическая ситуация кардинальным образом изменилась? Представляется, в определенной мере да. В том смысле, что системные, глубокие и, главное, необратимые изменения в системе власти в Украине пока не произошли — образно говоря, хребет политическому режиму, созданному за последнее десятилетие, окончательно не сломан. Его идеологи и строители не устранены из большой политики, большого бизнеса, а следовательно — и в значительной мере из власти. В системе власти осталось много носителей отношений, которые культивировались при прежнем режиме и базировались не на праве и законе, а на личной преданности, прислужничестве, угодничестве, политической целесообразности. Нужно четко осознавать: новая власть всей полноты власти в Украине пока не имеет. Замена властной верхушки и первых лиц в исполнительной власти на местах — это еще далеко не замена власти. К тому же с отдельными такими лицами не все однозначно — учитывая их предыдущую деятельность и нынешние решения, в частности кадровые, возникает вопрос: кого они больше представляют — нынешнюю власть или бывший режим? При такой ситуации любое решение политического руководства может быть выполнено ненадлежащим образом, такое выполнение может исказить его первичное содержание и цель, наконец, его выполнение вообще может быть заблокировано. Судя по всему, нельзя однозначно и категорически утверждать, что новый орган никоим образом не будет вовлечен в политическую борьбу. Даже безотносительно к тому, представитель какой политической силы его возглавит. А то, что при выборе руководителя НБР предпочтение будет отдаваться «своему», почти несомненно. «Чужой», пусть и Профессионал с большой буквы, в нынешних условиях такой орган вряд ли возглавит. Время профессионалов приближается, но оно еще не пришло.
Хотя вопрос противодействия коррупции стоит сегодня принципиально по-другому. Если прежняя власть существовала за счет коррупции, которая была системным элементом управления государством, то для нынешней существование коррупции в унаследованных масштабах является смертельной угрозой. И потому даже ради своего существования новая власть должна усилить противодействие коррупции и добиться в этом существенных результатов. Но это совсем не обусловливает необходимости обязательного создания НБР как панацеи от коррупции.
Пятый. Созданию НБР должно предшествовать однозначное и четкое решение таких фундаментальных юридических вопросов: 1) цель деятельности НБР и его задачи; 2) правовой статус этого органа и его работников; 3) подследственность (предмет деятельности) НБР; 4) его подчиненность и порядок назначения руководителя НБР и его заместителей; 5) структура НБР и порядок его первичного укомплектования.
В указе президента 1997 года о создании НБР и во всех законопроектах о НБР, которые в течение последних восьми лет выносились на рассмотрение парламента, однозначное и четкое решение этих вопросов не предусматривалось. Что свидетельствовало об отсутствии концепции создания такого органа, четкого видения его статуса и предмета деятельности, правовых пределов разграничения его компетенции с компетенцией других правоохранительных структур.
Судя по обнародованной позиции нынешних инициаторов создания НБР и анализу нормативных наработок, сегодня на эти ключевые вопросы однозначного и четкого ответа тоже нет. Более того, даже на уровне общего представления наблюдается чрезвычайное разнообразие подходов. Одни считают, что этот орган должен сосредоточиться только на досудебном следствии, другие не видят смысла создавать его без предоставления права заниматься оперативно-розыскной деятельностью. При этом существенным образом отличаются подходы к порядку первичной комплектации такого органа, его компетенции, структуре, количеству работников и т.д.
При такой ситуации постановка вопроса о создании НБР по меньшей мере является преждевременной. К тому же не следует повторять ошибку, уже допущенную при предыдущем создании НБР, — такой орган не надо создавать до принятия соответствующего закона. Поскольку, учитывая ст. 19 Конституции, это не имеет никакого правового смысла — без законодательной базы он не будет функционировать.
И в завершение. Некоторые призывают Президента не обращать внимания на высказываемые предостережения по поводу создания НБР и проявить решительность в этом вопросе. Такое подталкивание решения представляется как минимум некорректным как по отношению к Президенту, так и к обществу. Дело в том, что воля Президента — это не просто воля конкретного человека, базирующаяся на личном желании, симпатиях и т.п. Воля Президента в данном случае — это государственное решение, которое должно иметь под собой надлежащие правовые, политические, экономические, социальные и прочие основания. Решение Президента, как и любого другого государственного органа, обуславливается объективными потребностями и принимается не в его личных или корпоративных интересах, а в интересах общества.